Nota de improbidade
pelo Tribunal de Contas
Nestor Alexandre de Sousa Júnior
1. O presente texto visa a analisar a postura
dos órgãos eleitorais, máxime o Ministério
Público e o Judiciário, no pertinente ao posicionamento
do Tribunal de Contas quando, julgando o balanço financeiro
apresentado pelos ordenadores de despesas, adentram no mérito
da qualificação das referidas contas, no sentido de
as considerarem sanáveis ou insanáveis para os fins
do disposto no art. 1.°, I, g da Lei Complementar 64/90.
2. Com efeito, dispõe a referida norma
jurídica:
Art.1.°. São inelegíveis:
I – para qualquer cargo:
(...)
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos
ou funções publicas rejeitadas por irregularidade
insanável e por decisão irrecorrível do órgão
competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo
submetida à apreciação do Poder Judiciário,
para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos
seguintes, contados a partir da data da decisão;
3. A jurisprudência eleitoral tem sufragado
o entendimento de que irregularidade insanável diz respeito
a atos de improbidade. Demais disso, há alguns julgados que
enfatizam não ser caso de inelegibilidade quando a Corte
de Contas não lança nota de improbidade ou não
reputa explicitamente insanáveis referidas contas, em seu
parecer final. Em outros termos, exige-se para a configuração
de inelegibilidade que o Tribunal de Contas emita juízo de
valor sobre a existência de improbidade, necessária
a se lançar o interdito ao jus honorum do ordenador de despesas.
4. Nessa direção estão
alguns julgados do Egrégio Tribunal Superior Eleitoral, conforme
se transcreve:
Número do Processo 626 Tipo do Processo - ERO EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO EM RECURSO ORDINÁRIO Nº
Decisão 626 Município - UF PORTO VELHO -
RO Origem Data 01/10/2002 Relator(a) RAPHAEL DE BARROS MONTEIRO
FILHO PSESS - Publicado em Sessão, Data 01/10/2002
Ementa
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL.
DECISÃO RECORRIDA. FUNDAMENTOS NÃO IMPUGNADOS. SÚM./STJ
N. 182. RECURSO ORDINÁRIO. REGISTRO DE CANDIDATURA. INDEFERIMENTO.
REJEIÇÃO DE CONTAS. NOTA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
INSANABILIDADE. PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO NO TCE FORMULADO
POSTERIORMENTE À AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO.
INOCUIDADE. INELEGIBILIDADE DO ART. 1º, I, g, DA LC N. 64/90.
AGRAVO DESPROVIDO.
(...)
- Rejeitadas as contas com nota de improbidade administrativa, hão
de ser elas consideradas de natureza insanável. Precedentes.
(...)
Número do Processo 18034 Tipo do Processo ARESPE -
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL ELEITORAL Nº Decisão
18034 Município - UF Origem BREJO SANTO - CE
Data 08/05/2001 Relator(a) JACY GARCIA VIEIRA Publicação
DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 22/06/2001,
Página 134
Ementa
Registro de candidatura. Inelegibilidade. Rejeição
de contas.
Hipótese em que não se identifica, nas contas rejeitadas,
nenhuma irregularidade insanável ou nota de improbidade,
a autorizar o decreto de inelegibilidade. A incorreção
no recolhimento do imposto de renda na fonte, de responsabilidade
do ordenador de despesas, terminou suprida, com o pagamento integral
do débito, não se comprovando a obtenção
de vantagem decorrente dessa falha.
(...)
Número do Processo 15381 Tipo do Processo RESPE - RECURSO
ESPECIAL ELEITORAL Nº Decisão 15381 Município
- UF Origem - CE Data 27/08/1998Relator(a) NÉRI DA
SILVEIRA Publicação PSESS - Publicado em Sessão,
Data 27/08/1998.
Ementa
Inelegibilidade. 2. Lei complementar n. 64/90, art. 1, i, letra
“g”. 3. Hipótese em que as contas do candidato,
ex-presidente da Câmara Municipal, foram consideradas irregulares
pelo Tribunal de Contas dos Municípios, sem a nota de irregularidades
insanáveis, nem referência à improbidade ou
à pratica de atos dolosos ou mediante fraude. 4. Irregularidades
remanescentes tidas como “falhas” e, em relação
às quais, o Tribunal de Contas dos Municípios fez
“recomendações” a Câmara Municipal,
com vistas à não-repeticão. 5. Caso concreto
em que não ocorre a inelegibilidade do art. 1, i, letra “g”,
da lei complementar n. 64/90. 6. Recurso conhecido como ordinário,
negando-se-lhe provimento.
5. Fixada a questão, cumpre-nos debatê-la,
no intuito de se aferir da correção do posicionamento
pretoriano supra destacado, ao lume dos cânones de nosso ordenamento
positivo.
6. Em sede vestibular, reputamos de bom alvitre
adentrarmos na natureza jurídica das decisões das
Cortes de Contas. Doutrinadores há que as entenda como sendo
de índole judicial; seja porque se usa o termo julgamento
quanto aos seus atos, seja porque tenha a Constituição
Federal estatuído que o Tribunal de Contas da União
tem jurisdição em todo território nacional
(art.73)1 .
7. Nesse passo, urge fazer um rápido
incurso sobre os atributos das funções do Estado;
ao depois, analisaremos a essência da atividade exercida pelas
Cortes de Contas; para ao final chegarmos a caracterizar-lhe a natureza
jurídica.
8. Com efeito, as funções típicas
do Estado, como é cediço, são a legislativa,
a administrativa e a judicial. Em uma primeira aproximação,
é de se destacar que toda atividade estatal é atividade
jurídica; nesse sentido, a função administrativa
e a judicial têm em comum o fato de concretizarem as normas
gerais, impessoais e abstratas surgidas em decorrência da
função legislativa. Esta é função
de formação, as outras duas, funções
de aplicação do direito2 .
9. Considerando a óbvia incompatibilidade
entre a atividade exercida pelos Tribunais de Contas e a função
legislativa, passemos a enfocar especificamente a função
administrativa e a função judicial, onde reside a
dúvida para onde remeter a atividade exercida pelas Cortes
de Contas. Assim, consiste a função administrativa
na atividade estatal destinada à satisfação
de interesses qualificados que lhe são confiados direta e
imediatamente.3 A judicial, na atividade estatal dirigida a garantir
eficácia do próprio ordenamento jurídico no
caso concreto e em última instância.4
10. Fixadas, em apertada síntese, a
essência das funções estatais referidas, passemos,
então, a dissecar a natureza das atividades levadas a cabo
pelas Cortes de Contas. Como ente estatal sua atividade é
jurídica, insistimos; portanto, trabalha com fatos e normas,
valorando-os e estabelecendo-lhes conseqüências jurídicas.
Nesse aspecto, os Tribunais de Contas examinam fatos financeiros
e contábeis, verificam se lhe incidem determinadas normas
de direito, e em caso positivo, atestam as estatuições
previstas normativamente. Tipicamente um ato de aplicação
do direito. Configura até ato de dizer o direito, ou juris
dicere. No entanto, não se deve confundi-lo com a atividade
típica dos órgãos judiciais, que também
dizem o direito. A diferença é bem ressaltada pelo
saudoso Hely Lopes Meirelles o qual averba:
“Não se confunda jurisdicional com judicial. Jurisdição
é atividade de dizer o direito, e tanto diz o direito o Poder
Judiciário, como o Executivo e até mesmo o Legislativo,
quando interpretam e aplicam a lei. Todos os Poderes e órgãos
exercem jurisdição, mas somente o Poder Judiciário
tem o monopólio da jurisdição judicial, isto
é, de dizer o direito com força de coisa julgada.
É por isso que a jurisdição do Tribunal de
Contas é meramente administrativa, estando suas decisões
sujeitas à correção pelo Poder Judiciário,
quando lesivas de direito individual” (cf. “Direito
Administrativo Brasileiro”, 7ª ed., 1979, p. 748, nota)5
.
11. Portanto, considerando o veredicto do eminente
jurista, chega-se à conclusão de que a natureza das
decisões das Cortes de Contas do país é administrativa.
São atos administrativos. Na classificação
de Bandeira de Mello são, ao mesmo tempo, atos de administração
consultiva, porquanto visam a informar, a sugerir providências,
e atos de administração contenciosa, eis que visam
a julgar, em um procedimento contraditório, certas situações,
não tendo, porém, força de coisa julgada.6
Logo, suas decisões não têm o dom de vincular
os órgãos jurídicos destinatários de
tais atos.
12. Esta assertiva encontra respaldo explícito
na regra constitucional engastada no art.31, § 2.°, quanto
ao acolhimento pelas Câmaras Municipais, do parecer prévio
emitido pelos Tribunais de Contas sobre as contas que os prefeitos
devem prestar; o qual poderá ser rejeitado por decisão
de dois terços daquelas casas legislativas. Em comento a
tal norma, preleciona José Afonso da Silva, in verbis:
“É, portanto, um controle de natureza política,
no Brasil, mas sujeito à prévia apreciação
técnico-administrativa do Tribunal de Contas competente,
que, assim, se apresenta como órgão técnico
e suas decisões são administrativas, não jurisdicional7
”.
13. Temos, pois, como inarredável a
natureza administrativa das decisões das Cortes de Contas,
cujo teor não devem nem podem consistir em pressuposto impositivo
de aplicação do disposto no 1.°, I, g da Lei Complementar
64/90. Primeiro, porque não é exigido pela norma;
segundo, porque subverteria toda a divisão de funções
estatais, bisecularmente estabelecida, e princípio fundamental
da ordem constitucional brasileira (Constituição Federal,
art. 2.°).
14. Nesse sentido, e com fincas nos argumentos
suso porfiados, discordamos do entendimento esposado pelo Tribunal
Superior Eleitoral, acima anotado. Reputar como necessária
explicitação da nota de improbidade, pelos Tribunais
de Contas, para os fins de caracterizar a insanabilidade das contas,
por improbidade, como pressuposto de imputação de
inelegibilidade ao ordenador de despesas, soa-nos inadmissível.
Com efeito, improbidade longe de ser um conceito técnico-contábil
– terreno natural da atividade exercida pelas Cortes de Contas
-, é tipicamente um produto do direito, é uma qualificação
jurídica que se pospõe a uma conduta. Portanto, às
Cortes Judiciais, à luz dos fatos que lhe são submetidos,
é que cabe se pronunciar, em última instância,
se tal conduta adequam-se ou não ao molde normativo.
15. Nesse argumento nos socorremos de voto
do eminente Ministro do TSE, EDUARDO ALCKMIN, prolatado por ocasião
do RO N.° 160 – AC, de 31.08.1998, onde sustenta:
“Ora, não tenho como possível tal proceder,
pois compete exclusivamente ao Tribunal de Contas apreciar os fatos
da tomada de contas para concluir se houve, ou não, irregularidade.
O que cabe à Justiça Eleitoral é verificar
se a irregularidade, tal como apontada na decisão da Corte
de Contas, constitui, ou não, irregularidade insanável
por revelar ato de improbidade.”
16. Ora, à luz do aresto supra, conclui-se
que, se aprovadas pela Corte de Contas, o balanço financeiro
– com ressalvas, na espécie -, pode a Justiça
Eleitoral investigar a natureza das irregularidades para fins de
imputação de inelegibilidade, exercendo plenamente
a cognitio e o iudicium, funções indissociáveis
à jurisdição.
17. Em conclusão, entendemos que o Promotor
Eleitoral e o Juiz Eleitoral não estão jungidos ao
ato emanado do Tribunal de Contas, quando este emite ou não
nota de improbidade em seu parecer final sobre as contas dos Administradores
Públicos, submetidos à sua apreciação.
A convicção daqueles operadores do direito deve repousar
na apreciação detalhada do processo desenvolvido nas
Cortes de Contas. A partir daí, devem formar seu convencimento
e decidir sobre a medida judicial aplicável à espécie.
18. É de ressaltar que tal posicionamento
não visa, absolutamente, a menoscabar a função
das Cortes de Contas, em nosso país, Órgãos
da mais alta estatura em nosso cenário jurídico, e
um dos maiores aliados da sociedade na busca da moralidade, da legalidade
e da eficiência da Administração Pública.
Todavia, entendemos que, em homenagem ao Estado de Direito, a busca
da justiça deve concretizar-se consoante as pautas estabelecidas
no ordenamento jurídico, sobretudo o estabelecido na Carta
Magna. Nesse contexto, a máxima eficiência das normas
constitucionais passa pelo princípio da inafastabilidade
da jurisdição (art. 5.°, XXXV) cuja ratio é
desatar quaisquer amarras no pertinente à livre apreciação
das questões pelo Poder Judiciário, guardião
último das instituições do Estado brasileiro.
BIBLIOGRAFIA
Cretella Júnior, José Natureza
das decisões do Tribunal de Contas, REVISTA FORENSE –
VOL. 296.
Albuquerque Rocha, José de, Teoria Geral
do Processo, Ed. Saraiva, 2.ª Edição.
Bandeira de Mello, Celso Antonio, Curso de
Direito Administrativo, 9.ª Edição, Malheiros
Editores.
Silva, José Afonso da, Curso de Direito
Constitucional Positivo, Ed. RT, 7.ª edição,
São Paulo, 1991.
1 Ver a respeito Cretella Júnior, José,
Natureza das decisões do Tribunal de Contas, REVISTA FORENSE
– VOL. 296, p.6.
2 Nesse sentido, Albuquerque Rocha, José
de, in Teoria Geral do Processo, Ed. Saraiva, 2.ª Edição,
1991, p.60.
3 idem, p.63.
4 ibidem.
5 Apud, Cretella Júnior, José,
ob.cit, p.6.
6 Bandeira de Mello, Celso Antonio, Curso de
Direito Administrativo, 9.ª Edição, Malheiros
Editores, p.261.
7 Curso de Direito Constitucional Positivo,
Ed. RT, 7.ª edição, São Paulo, 1991, p.627. |
