Políticas públicas e a efetivação dos direitos humanos de crianças e adolescentes
Neiara de Morais Bezerra

1. INTRODUÇÃO

Osurgimento da chamada “primeira geração de direitos
humanos” – direitos civis e políticos - está relacionado ao período histórico onde o mais relevante para a conquista da liberdade era buscar a omissão do Estado, isto é, enfraquecer o seu poder frente ao indivíduo, tudo dentro do contexto das lutas liberais contra o absolutismo. Dentro desta concepção, bastaria a abstenção do Estado para que uma mão invisível promovesse a conformação social e o bem-estar de todos.
No entanto, a conquista formal da liberdade perante o Estado e a tal “mão invisível” só garantiram aos mais pobres a liberdade de padecer na sua pobreza. A exploração da mão-de-obra de homens, mulheres e crianças durante a chamada “revolução industrial” foi o ápice de um momento histórico onde restou evidente que ao Estado não bastava abster-se. As precárias condições de vida nos novos centros urbanos propiciaram também a formação de novos movimentos sociais, profundamente marcados pelas lutas socialistas do século XIX, que ressaltavam o papel do Estado em garantir a igualdade real entre os homens. Dentro desse contexto, ganham relevância os direitos humanos de “segunda geração”, os direitos econômicos, sociais e culturais, de natureza coletiva. Aqui estariam elencados o direito ao trabalho, à educação, à saúde, à moradia etc. E, ao invés de não fazer ou omitir-se, o Estado deveria intervir diretamente para garantir a efetivação dos direitos humanos.
A evolução da sociedade e a globalização, em seus mais diferentes aspectos, trouxeram também novas necessidades e outras dimensões aos direitos humanos, como o direito ao meio ambiente equilibrado, o direito ao desenvolvimento, à cooperação internacional, à proteção do patrimônio histórico da humanidade, que poderiam ser chamados de direitos de terceira geração.
A evolução dos direitos humanos como aqui mostrada não deve jamais ser tomada como uma escala de relevância entre os direitos ou como a exclusão dos direitos das gerações anteriores, ao contrário, as novas gerações apenas incorporam novos aspectos ou dimensões aos direitos, sem jamais hierarquizá-los, mas agregando novos sentidos ao princípio da dignidade da pessoa humana. Ressaltamos sim, é a relação de integralidade, indivisibilidade e interdependência entre os direitos humanos, como diz Antonio Augusto Cançado Trindade “De que me serve a liberdade de expressão se eu não tiver acesso à educação? De que me serve a liberdade de movimento, se eu não posso nem mesmo aspirar a uma moradia decente?” (Memorial em prol de uma nova mentalidade quanto à proteção dos direitos humanos nos planos internacional e nacional – Revista de Direito Comparado – Belo Horizonte, v. 3 – 1998).
O que buscamos demonstrar é que, há muito tempo, restou claro que o Estado tem papel fundamental e irrenunciável para a efetivação dos direitos humanos, acentuadamente os econômicos, sociais e culturais, já que serão necessárias prestações por parte do Estado. Nas palavras de Maria Elena Rodriguez “Uma das principais responsabilidades do Estado em matéria de direitos econômicos, sociais e culturais consiste na adoção de medidas legislativas, administrativas, jurídicas, econômicas, sociais e educativas para garantir a vigência desses direitos”. E aqui podemos começar a falar das políticas públicas como um conjunto ordenado de ações com vistas à garantia de direitos humanos ou fundamentais.
Seguindo em seu artigo, ensina Maria Elena Rodriguez: “O problema da justiciabilidade dos direitos sociais se alarga muito, passando a abarcar todo o caminho da efetivação de um direito, desde o seu nascimento quando é previsto na norma, até a sua emancipação quando é encartado em determinado programa de ação de um governo e passa a integrar medidas de execução. Em outras palavras, a exigibilidade de um direito aparece nas várias fases de organização temporal de uma política pública, desde o estabelecimento da agenda, a formulação de alternativas, a decisão, a implementação da política, a execução até a fase de avaliação”.
A relação direta entre os direitos humanos e o Estado é também evidenciada em nosso ordenamento jurídico, pois a Constituição Federal de 1988, que tem como alguns de seus fundamentos a cidadania e a dignidade da pessoa humana, coloca entre os objetivos de nossa República a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
No contexto da globalização que temos hoje, falo assim por acreditar que uma outra globalização é possível, mas no modelo atual, os direitos humanos, mesmo que cada vez mais invocados, estão submetidos à lógica do mercado. Vivemos um momento contraditório onde nunca se falou tanto em direitos humanos, mas, por outro lado, onde se vivencia o agravamento de uma crise que não possibilita a efetivação desses direitos. O sociólogo Cândido Grzybowski nos dá o seguinte panorama: “Na verdade, vivemos num mundo invertido. Ao invés de a economia servir à sociedade, é a sociedade que se vê subjugada pela economia. O divórcio é tão radical que nunca, na história humana, se produziu tanto e com tal produtividade, mas de forma totalmente desconectada das necessidades humanas. A expressão máxima da globalização em curso é o seu lado cassino, jogatina mesmo, onde se acumula riqueza sem nada produzir, simplesmente especulando com a saúde de setores e até povos inteiros. Nada mais absurdo do que ver as ações de um conglomerado multinacional crescer nas bolsas de valores do mundo pelo simples anúncio de reestruturação dos seus negócios, com demissões em massa de trabalhadores.”
Faço essas considerações para que não seja esquecido que as políticas públicas para a garantia dos direitos humanos de crianças e adolescentes, infelizmente, serão implementadas dentro desse contexto, mesmo que nossa Carta Magna tenha feito a opção de prioridade absoluta (art. 227) para esse segmento.
Falar de políticas públicas para a efetivação dos direitos humanos de crianças e adolescentes é falar de seus quatro diferentes tipos: básicas, de assistência social, de proteção especial e socioeducativas.
As políticas básicas são aquelas universais como educação, seguridade social, moradia, trabalho etc, onde o poder público deve planejar e agir pensando em toda a coletividade. Esclareço. As políticas públicas de educação, por exemplo, devem ser pensadas e executadas para todas as crianças, adolescentes, jovens e também para adultos que ainda não tiveram acesso a ela. No entanto, assistimos nos últimos anos a um grande avanço no que diz respeito ao acesso ao Ensino Fundamental, de fato, não é grande o percentual de crianças e adolescentes de 7 a 14 anos que está fora da escola. Por outro lado, o ensino infantil, de 0 a 6 anos, amarga índices vergonhosos, se tomarmos a cidade de Fortaleza como exemplo veremos que menos de 15% das crianças nesta faixa etária tem acesso à creche e pré-escola. Além disso, a tal progressividade do atendimento no Ensino Médio anda a passos de tartaruga e novas “modalidades de ensino” vão surgindo como máquinas de distribuir diplomas. Ocorre que a demanda da sociedade não é simplesmente pelo direito à vaga na escola, mas pelo direito ao conhecimento, o que nos remete à discussão não só do acesso, mas da qualidade dessa educação.
Não seria necessário tecermos muitos comentários em relação à saúde. O problema é público e notório. O percentual de mulheres com acompanhamento médico pré-natal é muito pequeno e as políticas para a criança concentram-se no primeiro ano de vida, quando é medida a mortalidade infantil e praticamente nada há de específico para os adolescentes.
Embora não seja pacífica essa divisão, pois alguns a apontam também como política básica, vou chamar de segundo tipo de políticas públicas aquelas de assistência social e as destaco pelo seu caráter conjuntural, isto é, são voltadas não para toda a população, mas para aquela considerada em circunstâncias difíceis, vulnerabilizadas ou em risco de exclusão social. Conseqüentemente, sua “resposta” também deveria ser conjuntural ou temporária, mas exatamente aqui temos um problema que se repete em todas as esferas do governo, em geral as políticas têm caráter assistencialista e não são executadas com foco nos direitos e sim nas necessidades ou carências e, apesar da nova roupagem, têm se caracterizado pela repetição de velhas práticas.
Maria Carmelita Yazbek nos aponta que “A opção neoliberal por programas seletivos e focalistas e o avanço do ideário da sociedade solidária são os parâmetros. Corremos o risco de uma regressão de direitos sociais. É bom lembrar que o reconhecimento de direitos sociais, embora garantidos constitucionalmente, não vem se constituindo em atributo efetivo das políticas sociais no país. No vasto campo de atendimentos das necessidades sociais das classes empobrecidas administram-se favores. Décadas de clientelismo consolidaram uma cultura tuteladora que não favorece o protagonismo nem a emancipação dessas classes em nossa sociedade”.
Não se discute a necessidade de programas emergenciais como Fome Zero e tantos outros que têm se caracterizado pelo simples pagamento das bolsas, mas o desafio é ir além, pois essas políticas não têm promovido o empoderamento das famílias de forma que possam melhorar sua situação e construírem seus projetos de vida independente dessas mesmas políticas, mas sim gerado dependência daqueles poucos que a elas têm acesso, não tendo contribuído para o que deveria ser sua principal meta: a desconcentração de renda.
O terceiro tipo de políticas públicas, agora já voltado especificamente a crianças e adolescentes, é o de proteção especial, conforme explicitado pelo art. 88 do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), contemplando os “serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão; serviço de identificação e localização de pais, responsável, crianças e adolescentes desaparecidos e proteção jurídico-social por entidade de defesa dos direitos da criança e do adolescente”.
A primeira ressalva importante é que não se deve imaginar que as crianças e adolescentes que se encontrem em uma dessas situações serão alçadas para um atendimento exclusivo e não mais demandarão dos outros níveis ou tipos de políticas. Por exemplo, uma criança abusada sexualmente certamente deverá ter um atendimento inicial integral e especializado, mas não há que se falar em escolas específicas, postos de saúde específicos, assistência social específica e assim por diante. Os programas de atendimento inicial deverão ser específicos, no entanto, uma de suas diretrizes deverá ser a promoção da inclusão dessas crianças nas políticas públicas básicas e de assistência, que deverão estar aptas a receber também esse “público”, caso contrário teremos mundos paralelos, apartação e estigmatização, com coisas esdrúxulas como escolas para “meninos de rua”.

Conforme ainda a lei federal 8069/90, esse atendimento deverá ser feito através de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais. A questão é que muito ainda há que se discutir sobre esse conjunto de ações e sobre a relação Estado e sociedade civil organizada, envolvendo o papel das organizações não-governamentais e os conselhos de direitos, criados em decorrência do inciso II do art. 88 do ECA, que, a exemplo dos conselhos setoriais, ainda estão longe de cumprir seu papel de formuladores e controladores de políticas públicas. Governos que não abrem mão do poder de decidir sozinhos e não aceitam a participação popular e organizações sociais que não se prepararam para o novo papel são exemplos de conseqüências da nossa cultura política autoritária e centralizadora que terão que ser vencidos para que os conselhos possam “acontecer”. O controle social da gestão pública é sem dúvida fundamental, seja através de conselhos verdadeiramente autônomos ou de mecanismos de democracia direta, porém, a mudança de legislação não tem o condão de transformar de um dia para o outro as relações de poder há tanto tempo estabelecidas. Temos visto quão graves podem ser as retaliações a conselheiros que insistem em cumprir seu papel. Encontrar mecanismos de proteção, capacitação e apoio são caminhos que podem ser pensados.
Outro dado é que ainda persiste a resistência à participação de crianças e adolescentes nos espaços de decisão e mesmo de articulação social. Muito embora a legislação agora lhes tome como sujeitos de direitos e lhes prometa o direito à participação, em geral eles não são ouvidos e suas opiniões não são consideradas. Ainda se pensa em trabalhar para a criança e não com a criança. O adolescente ainda é visto como um problema e não como um sujeito para a busca de soluções. Comenta o educador peruano Alejandro Cussiánovich: “Sem deixar margem a dúvidas, o reconhecimento, o desenvolvimento e o exercício do protagonismo de crianças como um componente ordinário, cotidiano, como parte do modo de vida da sociedade e da infância, hoje certamente negado, constitui núcleo central da estratégia histórica para a construção de uma nova humanidade. Nele se concretiza, de forma específica e universal, o interesse superior da criança, ao coincidir substantivamente com o interesse superior dos demais seres humanos. Ser protagonista é ser pessoa, ter dignidade, ter capacidade de amar e de ser amado.”
Embora a maioria dos municípios brasileiros já conte com pelo menos um conselho tutelar, sua ação tem sido por demais limitada. Esse órgão criado pelo ECA com a finalidade de zelar pelos cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, necessita de políticas públicas e programas voltados para o atendimento das chamadas “situações de risco” (negligência, abuso, exploração etc), sem isso o poder dos Conselhos Tutelares é quase nenhum. Essa situação, a falta de capacitação dos conselheiros, a interferência partidária nos processos de escolha de conselheiros e a vontade incontida de alguns de exceder nas suas atribuições têm gerado uma série de distorções que comprometem o sentido mesmo do órgão.
O monitoramento da elaboração e da execução de leis orçamentárias tem mostrado que, de fato, as políticas sociais são absolutamente desprivilegiadas. No orçamento da União, elas perdem recursos em detrimento das políticas econômicas, nos orçamentos estaduais e municipais, existe a previsão de recursos, mas os programas têm baixa execução, ou sequer se efetivam, porque dependem de recursos de convênios que não chegam a ser firmados.
O quarto e último tipo de políticas públicas voltadas à efetivação dos direitos humanos de crianças e adolescentes são as socioeducativas, dirigidas aos adolescentes em conflito com lei. Embora as normas internacionais e nacionais apontem para a excepcionalidade das medidas privativas de liberdade, elas ainda são o carro-chefe de toda a política, contrariando não só a legislação, mas as estatísticas que demonstram que as medidas em meio-aberto são mais eficazes para os fins de ressocialização, além de muito menos onerosas aos cofres públicos.
Prender por mais tempo, afastar, esquecer. Prevalecem em nosso país as velhas práticas de apartar e colocar atrás das grades os transgressores. Grandes somas são aplicadas na construção de unidades de segurança máxima que, em pouco tempo, passam a funcionar com superlotação, já que quase nada se conseguiu fazer quando esses mesmos infratores cometeram delitos leves no passado. Embora o Estatuto da Criança e do Adolescente apresente seis medidas aplicáveis, entre elas a liberdade assistida e a prestação de serviços à comunidade, esses programas não estão implantados na maioria dos municípios brasileiros, onde espera-se que o adolescente cometa um ato infracional grave para enviá-lo às unidades de privação de liberdade da capital, ou mesmo não esperam, aplicando-lhes a sentença de internação, mesmo que tenha sido leve seu ato.
Vejam que dentro de toda a discussão que se faz em torno da violência, ainda hoje, o rebaixamento da idade penal é a proposta mais comumente apontada como solução mágica. Não se divulga, e ninguém quer ouvir, a situação de países onde a idade penal é inferior e adolescentes “convivem” em presídios com adultos sendo alvo de todo tipo de exploração, principalmente a sexual, sobrevivendo em condições desumanas e sem qualquer chance de construir um novo projeto de vida que exclua a violência.
É preciso exigir a urgente implementação dos programas em meio aberto e que sejam executados com a necessária retaguarda de apoio (atendimento ao toxicômano, profissionalização, apoio sociofamiliar etc) tudo isso dentro de um projeto pedagógico sério e alinhado com as diretrizes da legislação vigente. Não é aceitável que o Estatuto seja tão largamente descumprido e que ainda atribuam a ele a paternidade da violência! Todos os países que investiram na implantação de bons programas de liberdade assistida têm bons resultados. África do Sul, Angola e muitos outros trabalham já com a chamada “justiça restaurativa” que envolve também as vítimas e o Ministério Público numa relação, ainda não-judicial, onde o adolescente é acompanhado independente de qualquer sentença condenatória. Por que andar na contra-mão da história? Por que insistir nos erros? Por que falar em rebaixamento da idade penal?
Note-se que há uma corrente entre todos esses tipos de políticas. Aliás, elas podem ser vistas numa pirâmide onde a base é composta pelas políticas sociais básicas, seguidas pelas de assistência, proteção especial e, no ápice, as socio-educativas. Quanto mais próximas da base, mais pessoas devem abranger, daí porque as políticas universais presentes na base. Na proporção inversa, quanto mais distantes da base mais onerosas as políticas.
Em geral, quando as crianças e adolescentes e suas famílias não têm acesso ao primeiro tipo (sociais básicas) terminam por necessitar das demais. Se uma família tem acesso aos direitos básicos de educação, saúde, moradia, segurança e trabalho, dificilmente necessitará de uma política de assistência e, segundo as estatísticas, é menos provável que necessite das políticas de proteção especial ou socioeducativas, claro que aqui não estamos afirmando que crianças ricas não cometem atos infracionais ou que não são vítimas de abusos e explorações, mas é um fato que aparecem em menor número.
É assim que podemos dizer que, na atual conjuntura, a estratégia da sociedade civil no movimento de defesa dos direitos da criança e do adolescente não pode focalizar-se apenas nos programas de proteção especial ou sócio-educativos, mas também nas políticas básicas. Nessa luta apontamos como fundamental a construção do controle social dessas políticas.

A Doutrina que o mundo escolheu para a garantia dos direitos de crianças e adolescentes não foi a da situação irregular, mas sim a da proteção integral, pautada nos direitos fundamentais e no entendimento de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos.
O que querem nos fazer crer é que as coisas estão assim porque têm que ser assim, mas o que a história da humanidade mostra é que direitos são conquistados dia-a-dia, a história da humanidade e a história da luta pelos direitos.
A distância entre a lei e a realidade que temos hoje não deve ser vencida piorando-se as leis que são feitas tendo por base o princípio da dignidade humana, mas sim na luta cotidiana para mudar a realidade.
É que a força das normas não reside apenas na sua adaptação a uma realidade, ou na sua exata correspondência a essa realidade. A lei mesma torna-se uma força ativa com atuação no presente. Por exercício de abstração, tomemos uma Constituição brasileira hipotética que hoje representasse apenas a transcrição da realidade que temos. Alguns de seus artigos seriam assim: “nem todos são iguais perante a lei” ou “crianças e adolescentes filhos de famílias ricas terão direito ao lazer, os demais direito ao trabalho com salário inferior ao mínimo” e assim, por diante. De que nos serviria essa Constituição?
O “dever ser” contido na norma representa, ou deve representar, a também vontade, uma tarefa, ao mesmo passo em que também obriga. Enfim, a Constituição formal está, certamente, condicionada pela realidade histórica e jamais separada de seu tempo, mas não é apenas a expressão de uma dada realidade, senão também um elemento dessa mesma realidade.

Neiara de Morais Bezerra é advogada do Centro de Defesa da Criança e do Adolescente do Ceará – CEDECA-Ceará e aluna do Curso de Especialização em Direito Constitucional da Escola do Ministério Público

Bibliografia
Cabral, Edson Araújo (org.) – Sistema de Garantia de Direitos, um caminho para a proteção integral – Centro Dom Helder Câmara de Estudos a Ação Social – CENDHEC. Recife, 1999.
Cançado Trindade, Antonio Augusto - Memorial em prol de uma nova mentalidade quanto à proteção dos direitos humanos nos planos internacional e nacional – Revista de Direito Comparado, v. 3 – Belo Horizonte, 1998.
Cussiánovich, Alejandro – Participação das crianças e adolescentes como protagonistas – Documento de discussão elaborado para Save the Children Suécia – Tradução: Sérgio Cataldi – Lima, 2002.
Grzybowski, Cândido – Globalização e desigualdades sociais – Proposta: Revista trimestral de debate da FASE - n° 93/94 – Rio de Janeiro, 2002.
Yazbek, Maria Carmelita – Assistência Social brasileira: limites e possibilidades na transição do milênio – Cadernos da Associação Brasileira de ONGs – ABONG – n.30 – São Paulo – 2001.
Rico, Elizabeth Melo (org.) – Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate – 3a ed. - São Paulo: Cortez: Institut o de Estudos Especiais, 2001.

Neiara de Morais Bezerra
Advogada do Centro de Defesa da Criança e do Adolescente do Ceará – CEDECA-Ceará e aluna do Curso Superior de Especialização em Direito Constitucional da Escola do Ministério Público