Direito Internacional: Os novos rumos do processo de integração e seus paralelos históricos

Mais do que uma palavra da moda, a Globalização é um fenômeno mundial inconteste. A questão é que por trás de um simples rótulo existe um complexo de relações que vai da política à economia, arrematando uma aproximação cultural só antes vista durante a baixa Idade Média. Para muitos teóricos, a chamada Globalização é, na verdade, a última rodada da seqüência Capitalismo Comercial, Industrial e Financeiro. Discussões acadêmicas à parte, o final da década de 80 desenhou uma nova Ordem Mundial (ver quadro 1) e diversos países começaram sua corrida de inserção nos Blocos Econômicos.
A América do Sul definiu seu processo de integração através do Mercosul, tendo como membros Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, constituído em 26 de março de 1991 com a assinatura do Tratado de Assunção. A partir daí, pelo peso que nossa economia tem em relação aos outros membros, o Brasil é considerado o grande propulsor do Bloco. Em um terreno híbrido entre as fases de zona de livre comércio e união aduaneira, o Mercosul vem amadurecendo seu caminho rumo a uma integração mais sólida. Nessa seara, o Governo Lula parece ter injetado novo ânimo às negociações. Na verdade, o Brasil tem dado um tom mais forte ao discurso externo e demonstrado a intenção de seguir outros rumos - pelo menos geograficamente. Claro que há questões mais complexas em jogo, no entanto, Lula foi à banca mostrar que países andinos, Índia e África do Sul são caminhos alternativos aos primos ricos como União Européia e Nafta.
Todos esses pontos podem parecer distantes demais. Porém, a busca por novos mercados, ainda que não tão mágica quanto nas palavras, gera bons dividendos internos. Em um país paralisado com índices de desemprego beirando os 20% a exportação é uma ótima saída. Só para se ter idéia do quanto essa prospecção pode aliviar as “tensões internas”, segundo Mark Rabbits, Assessor de Marketing do Consulado Sul-africano, de 2001 para 2002 as exportações brasileiras para a África do Sul cresceram de US$ 424 milhões para US$ 480 milhões. Estima-se que a cada novo milhão exportado no setor de carvão (principal produto na balança com a África) sejam criados pelo menos cinco postos de trabalho diretos e mais dez indiretos. Se ainda assim fica difícil visualizar o impacto dessas ações na economia, vejamos como funciona a “invisível” máquina de produção na Era Global.

O Mercosul: costurando uma união possível

Desde a sua criação, o Mercosul esbarra na fragilidade da economia de seus pares. Apesar de existirem pontos fortes em cada país, é inegável o fardo dos que tiveram uma industrialização tardia. Se não temos o empecilho das rixas étnicas e históricas, entramos no cadafalso de manter uma economia interna “saudável” e, ao mesmo tempo, sustentar os desequilíbrio entre as políticas econômicas dos Estados-membros. A chamada “assimetria” faz com que tenhamos que buscar uma saída que coloque os quatro países do Bloco em consonância. Neste ponto, Paraguai e Uruguai, afora a ameaça de calote argentino, são as principais preocupações.
Uma solução viável seria a criação de alíquotas temporariamente diferenciadas, de acordo com a densidade econômica de cada sócio. Outro elemento fundamental para que o projeto de integração do Mercosul siga adiante a contento é a criação de um Tribunal de Solução de Controvérsias (ver entrevista com Maristela Basso). Apesar da arbitragem sanar a contento algumas querelas, é preciso ir além para que não se esbarre na boa vontade das partes. Uma Corte de 2a instância daria maior tranqüilidade para que os negócios fluíssem amparados por uma estrutura legal de respaldo supranacional (ver quadro 3 – Soberania: uma construção histórica). Eis outro ponto polêmico. Para que as decisões de um Tribunal tivessem efetividade sobre cada país seria preciso rever o conceito de soberania advindo com o Estado-moderno e ajustar a legislação interna de cada membro. O Brasil, por exemplo, teria que reformar sua Constituição a fim de deixar claro a anuência interna às decisões supranacionais. Os europeus são, de longe, os mais avançados nessa questão em que a intergovernabilidade cedeu espaço a um projeto de união que em muito lembra o que o próprio Velho Mundo passou no fim do feudalismo. Em ambos os períodos históricos, a unificação das partes foi fruto de um longo amadurecimento.

Um novo caminho para as Índias

Outra lição que parecemos tirar das experiências européias é o nosso retorno ao Oriente. Assim, como as caravelas, descobrimos que um novo “caminho para as Índias” pode ser a solução. Em dezembro do ano passado, durante a 11a reunião da Untac, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva propôs uma área de livre comércio entre os membros do G-20 – grupo de países em desenvolvimento, liderados pelo Brasil que busca a ampliação do comércio de produtos agrícolas com a UE e os EUA, combatendo os subsídios que eles concedem à agricultura. Apesar de este ser um projeto de difícil execução, o grito de desagravo já valeu para expor que a Globalização multilateral proposta pelos Estados Unidos e alavancada pelo Nafta (Tratado de Livre Comércio da América do Norte) não é tão maravilhosa assim. Segundo relatório do organismo independente, Carnegie Endowment for Internacional Peace, os escandalosos subsídios norte-americanos à agroindústria prejudicaram 25 milhões de agricultores mexicanos.
Além disso, em dezembro do ano passado o Tio Sam aprovou a Lei do Bioterrorismo. Apoiada no fatídico 11 de Setembro, a lei cria uma série de restrições que visam “proteger” a sociedade norte-americana. Na prática, ela estipula critérios milimétricos para os que desejem exportar seus produtos ligados à agricultura e pecuária para os EUA. Só no caso brasileiro, o leque de produtos é enorme, incluindo de laticínios a frutas frescas, e correspondendo a cerca de 20% das exportações totais para os EUA, ou mais de US$ 200 bilhões/ano. A esperança é que o calendário eleitoral americano influa na situação atual. Pelo menos no caso da relação com a Comunidade Européia os termos são bem mais convidativos. A UE tem noção do poderio brasileiro e vê o Mercosul como porta de entrada para um mercado que ainda tem muito espaço para bens de consumo já saturados no Velho Mundo. Em maio deste ano, durante a próxima reunião de cúpula do Mercosul na cidade mexicana de Guadalajara, a UE pretende firmar novos acordos com o Bloco Sulista.
Porém, como já foi colocado, são os caminhos alternativos que parecem bem mais atraentes para o Brasil e para o Mercosul. Lá, nosso poder de barganha é bem maior. Além do que, ganhamos ao sair dos velhos nichos de produtos de exportação de baixo valor agregado. Se sofremos querendo exportar produtos agrícolas para os EUA, em outras rotas nosso mercado vai de bens duráveis a serviços. Os volumes empregados também são altos. Enquanto há economias emperradas, a China está crescendo mais de 8% ao ano e a Índia atinge a casa dos 6%. O volume de negócios entre Brasil e China, em 2001, foi de Us$1,5 bilhão. Sendo que deste montante, a maior parte está ligada à soja. Ou seja, não faltam campos a explorar em uma negociação futura. É neste tipo de saída que aposta o governo brasileiro ao propor um acordo trilateral entre Brasil, Índia e África do Sul. Outra estratégia do governo é aliar-se aos vizinhos. Um acordo entre o Mercosul e a Comunidade das Nações Andinas (CAN) pretende atingir cerca de 250 milhões de novos consumidores.

UE: integração em longo prazo

É na constatação de que grandes projetos são feitos sobre sólidos alicerces que a Europa se pauta. Ao olharmos para a imensa estrutura e a solidez do projeto de integração européia devemos observar que ele não foi construído de uma hora para outra. Arrasado por duas Guerras Mundiais, o Velho Continente soube aproveitar oportunidades como os empréstimos concedidos pelo Plano Marshall e, enquanto EUA e URSS digladiavam-se na Guerra Fria, os europeus foram fomentando uma forte rede econômica. Aproveitando o aprendizado histórico de quem interligou pequenas províncias através de feiras e hansas e já transformou feudos em Estados-Nações, a Europa reelaborou a prática da união aduaneira com um vigor ímpar.
A experiência moderna de união econômica mais próxima dos atuais Blocos ocorreu em 1834, durante a unificação alemã. Na ocasião, foi estipulada uma liga aduaneira intitulada Zollverein, que promovia a integração dos mercados provinciais, ocasionando a posterior criação da Confederação Germânica, base da atual Alemanha. A Europa, durante a segunda metade do século XX, também foi palco para o nascimento dos primeiros Blocos Comerciais. Esses acontecimentos têm uma estreita ligação com o modelo global hodierno. Em 1951, com o Tratado de Paris, formou-se um grupo aduaneiro denominado CECA (Comunidade Européia do Carvão e do Aço) com o objetivo de estabelecer um mercado comum para os produtos siderúrgicos. Em 1957, o Tratado de Roma criava o MCE (Mercado Comum Europeu) com a adesão de países como Bélgica, Holanda e Luxemburgo e em cujas especificações constavam: eliminar os obstáculos aduaneiros e estabelecer intercâmbio de mão-de-obra entre os países membros. Finalmente, em 1986 o grupo já era sugestivamente chamado de Europa dos Doze. O continente europeu foi o pioneiro na reformulação da economia interna de seus países para melhor adequar-se à Globalização e atualmente é o que possui uma integração mais estruturada, inclusive com uma moeda comum, o Euro. O modelo europeu é, sem dúvida, o melhor acabado. No entanto, deve-se notar que não há formulas mágicas. O Brasil e o Mercosul devem encontrar seu próprio caminho. O que não podemos é protelar atitudes que nos custem caro no futuro. Afinal, em se tratando de Globalização é patente que não há tempo a perder. Uma das características intrínsecas a esse processo é que as transformações ocorrem na velocidade da luz.

Mercosul: sua origem e seus caminhos

A liberalização econômica e a democracia política ajudam a unir países da América do Sul, em especial, o Brasil e a Argentina. Já na década de 70, havia sinais dessa aproximação com a discussão entre ambos sobre os recursos hídricos da Bacia do Prata. A partir de 1980, com a criação da ALADI, em substituição à ALALC (Associação Latino-americana de Livre Comércio) geram-se as condições necessárias para o aprofundamento do processo de integração. A grande novidade foi a extinção da “cláusula de nação mais favorecida regional”, passando a permitir a outorga de preferências tarifárias entre dois ou mais países, sem a extensão automática das mesmas a todos os membros da Associação. Isto viabilizou o surgimento de esquemas sub-regionais de integração, como o Mercosul.
Com o caminho aberto, uma série de acordos bilaterais precederam a criação do nosso Mercado Comum. O primeiro deles foi a Declaração de Iguaçu, firmada pelos presidentes Sarney e Alfonsin, em 1985, que buscava uma maior integração em diversas áreas e estabelecia as bases de cooperação no campo da energia nuclear para uso pacífico. No ano seguinte, foi assinada a Ata de Integração Brasil-Argentina, que estabeleceu os princípios fundamentais do Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE) – considerado por muitos o embrião do Mercosul. Em 1988, o processo de integração evoluiu com a assinatura do Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, cujo objetivo era constituir, no prazo de dez anos, um espaço econômico comum por meio da liberalização integral do comércio recíproco. Também foram assinados 24 Protocolos em diversas áreas, sendo que os de natureza comercial foram posteriormente consolidados em um único instrumento: o Acordo de Complementação Econômica nº14 da ALADI.
Uma série de transformações na economia mundial levou Brasil e Argentina a definirem seus papéis e terem uma postura mais agressiva. A rodada de negociações Uruguai do GATT colocou os impasses do multilateralismo econômico na mesa e serviu de base para a Ata de Buenos Aires (1990) mediante a qual foi fixada a data de 31 de dezembro de 1994 como limite para a confirmação definitiva de um Mercado Comum entre os dois países. No mesmo ano, Paraguai e Uruguai são convidados a ingressarem no processo de integração. Como conseqüência, em 26 de março de 1991 é assinado o Tratado de Assunção para a constituição de um Mercado Comum do Sul, o Mercosul. Tecnicamente, desde de janeiro de 1995 o Mercado é considerado uma união aduaneira (2o passo no processo de integração). Porém, para muitos críticos o ingresso nesta etapa requer uma liberdade total de tarifas entre seus membros, o que evidencia nossas falhas e coloca novamente o Mercosul preso à primeira fase – uma simples zona de livre comércio, um tanto quanto distante do tão sonhado mercado comum.

Estrutura normativa - Apesar de ainda termos um longo caminho pela frente, o Mercosul já conta com uma estrutura normativa considerável. Esboçando um esquema, podemos dizer que suas fontes jurídicas são: a) o Tratado de Assunção, seus protocolos e os tratados adicionais e complementares; b) os acordos celebrados no seu âmbito; c) as decisões do Conselho do Mercado Comum, as resoluções do Grupo do Mercado Comum e as diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul.
Além do Tratado constitutivo, há também o Protocolo de Brasília que regula o sistema de solução de controvérsias no Mercosul. Este protocolo instaurou os procedimentos de negociação, conciliação e arbitragem. Neste campo, o Protocolo de Olivos, um dos mais recentes, surgiu para aperfeiçoar o sistema de solução de controvérsias já existente. Além deste, o Protocolo de Ouro Preto ganhou destaque porque instituiu ao processo de integração o perfil de união aduaneira, regulou a estrutura definitiva e criou os órgãos componentes do Mercosul, além de estabelecido a personalidade jurídica do Bloco.

Estrutura institucional - O Tratado de Assunção estabeleceu uma estrutura provisória que passou a ter caráter definitivo a partir de 1o de janeiro de 1995. Posteriormente, ela foi completada pelo Protocolo de Ouro Preto, que passou a determinar os órgãos institucionais e suas respectivas funções.
Atualmente, no topo da estrutura está o Conselho do Mercado Comum (CMC) que é composto por ministros das Relações Exteriores e da Economia dos quatro países. Ele é o órgão superior do Mercosul, responsável por exercer sua personalidade jurídica. Há também a Comissão Parlamentar Conjunta que conta com até 64 parlamentares de ambas as câmaras, sendo um número de até 16 para cada Estado-membro. A duração do mandato para a casa é de até dois anos, tendo a Comissão um caráter consultivo, deliberativo e de formulação de propostas.
O Grupo do Mercado Comum (GMC) é o órgão executivo do Mercosul, integrado por representantes dos Ministérios das Relações Exteriores, Economia e Finanças e dos Bancos Centrais dos países membros. É este órgão que deve tomar a iniciativa na proposição de medidas para a administração do Tratado de Assunção e coordenar as políticas macroeconômicas. Suas decisões, juntamente com as do CMC, são tomadas por consenso entre os Estados e na presença de todos os seus membros. Essas decisões são manifestadas através de resoluções. Há ainda as Reuniões Especializadas, que são os órgãos de assessoramento do GMC; os Grupos Ad hoc, que têm duração determinada e são extintos uma vez cumprida a tarefa a eles atribuída pelo GMC; a Comissão de Comércio do Mercosul; os Comitês Técnicos e o Foro Consultivo Econômico Social.

Transformações na velocidade da luz

Para termos alguma noção da capacidade de evolução do homem basta pegarmos um livro qualquer de história geral e vermos o militarismo romano, o homem como seu próprio escravo na Antigüidade, o homem como servo da terra no feudalismo, a mão-de-obra assalariada advinda da revolução industrial, o surgimento das garantias sociais e uma série de outras peripécias históricas que nos fazem olhar para o passado com a esperança de não cometermos os mesmos erros. Mas será possível imaginar os temores de um marujo ao cruzar o cabo das tormentas? Ou o que representava para um trabalhador desesperado invadir uma fábrica e quebrar suas máquinas, como se elas fossem seu algoz, durante a explosão fabril? Por mais lúdico que possa parecer esse exercício interpretativo, tais transformações ocorreram no setor produtivo e levaram longos anos para se processarem. Por exemplo, os portugueses levaram cem anos entre a primeira expedição marítima e a descoberta do Brasil; em 1760 eles exploravam ouro em Minas Gerais enquanto Londres já dormia com a fumaça das chaminés. Podia-se esperar. Cada país tinha o seu próprio ritmo. O mesmo Portugal unificou-se no século XI e logo saiu aos mares, enquanto Itália e Alemanha só se unificaram no século XIX, o que não as impediu de encontrarem um lugar ao sol na modernidade.

Hoje a história cobra rapidez e eficiência dos que querem colher suas glórias. O melhor modelo para tal exigência é a grande Rússia, depois de setenta e dois anos de regime comunista, vê-se na era pós-Gorbachev, tendo que lidar com a ressaca de uma dificílima abertura ao capitalismo. O resultado é um Estado engessado e burocrático, tentando entrar no jogo do capital. Ou seja, a época de opulência da Guerra Fria não deu à Rússia fôlego suficiente para amenizar os estragos da abertura. É claro que também se deve observar as contradições internas do sistema socialista e a forma como ele foi aplicado naquele país. Porém, o ponto em questão é outro, pois apesar das agruras internas e externas, o poderio adquirido durante a cortina de ferro nem sequer é paliativo na competição com países menores e modernos. Demonstra-se assim, a exigência de modificações velozes e eficazes. Em outros tempos o império otomano demorou décadas resistindo ao esfacelamento. Atualmente, a Rússia e nenhum outro país com maiores pretensões político-econômicas pode esperar.

Outra questão a ser posta é que estas grandes transformações não se processam somente em uma esfera macro da realidade. A interdependência, por vezes perigosa, que acorre entre as nações ou blocos econômicos não se restringe aos detentores dos grandes capitais e chega ao cotidiano das grandes massas. Em primeiro lugar, devemos analisar como a Globalização entrelaça países de alto desenvolvimento e os de menor expressão no cenário mundial. Durante o final da década de 90 pudemos observar uma seqüência de crises econômicas em todos os continentes. As mais recentes, asiática e russa, demonstraram como até mesmo países de economia estável podem contaminar-se por crises distantes. Exemplifica-se com a moratória russa que acabou levando ao ataque especulativo do real e ao pânico nos mercados internacionais. Uma vez que o capital não é mais específico de um país, suas crises também rompem fronteiras, alastrando-se na velocidade das fibras ópticas. Parte daí a preocupação com quem será a bola da vez no jogo financeiro.

Como já foi dito, as conseqüências dessa interdependência não só atingem com extrema rapidez países geograficamente distantes, como também se instalam na vida cotidiana das mais diversas populações e classes sociais. Para continuarmos no exemplo acima citado, verificaremos como a crise russa atingiu o poder aquisitivo do brasileiro. Obviamente a incidência do impacto depende da classe social estudada, mas de uma maneira geral, nossa sociedade teve que ser submetida à alta de juros em transações financeiras, ao prorrogamento da CPMF... Desta forma, fica claro como o processo de dependência de capitais alastra-se em nosso cotidiano.
Assim a globalização percorre questões individuais e coletivas. Ela manifesta-se de várias formas e está presente na sociedade em pontos que vão muito além da questão financeira. Este processo de interações mútuas pode ser visto na comunicação via Internet, no desenvolvimento de uma nova tecnologia, nos alimentos transgênicos ou até mesmo nos CDs de forró que chegam às prateleiras das grandes feiras internacionais como word music. Desta forma, a palavra Globalização flameja nos meios de comunicação massiva, com uma estética própria e senhora de toda audiência. Para além das manchetes explosivas, ela é um processo incontestável, o que está em pauta é a forma como nós vamos nos enquadrar nela. O tempo é um fator complicador desta questão. Ao contrário de Portugal, não temos cem anos para essa travessia. As mudanças ocorrem na velocidade da luz e para quem quer manter-se no jogo as regras são gerais e não relativas.

Uma nova ordem mundial

A década de 80 marca um período de significativa reformulação da ordem político-econômica mundial. Os últimos anos dessa década puseram fim a um sistema de proteção social adotado pelos países de Industrialização Clássica após a 2a Guerra Mundial. Era o final do Wellfare State e o início da Globalização. A Europa foi o continente pioneiro na reformulação da economia interna de cada país para melhor se adequar ao sistema de Blocos Econômicos. A união aduaneira de certos países ocidentais foi fortificando-se e capturando para seus quadros países recém-saídos da Cortina de Ferro. Inúmeros são os símbolos desse período: Muro de Berlim, Glasnost, Perestroika... O fato é que os anos 80, segundo algumas correntes teóricas, serviram de base para a mundialização do capital que se consolidou na última década do século XX.

A Europa Ocidental saiu na frente no processo de formação dos Blocos Econômicos facilitada pelo alto nível da mão-de-obra, o crescimento demográfico equilibrado ou nulo, a experiência anterior com acordos aduaneiros e outros fatores. Com uma realidade oposta a essa a América Latina, na maioria dos casos, acabava de sair de um quadro de ditaduras militares que assolaram o continente durante as décadas de 60, 70 e 80. O Brasil também passou por um forte período ditatorial, após o qual começou sua corrida rumo a adequar-se aos preceitos globalizantes. Foi no período Collor (1990/1992) que o país implementou medidas liberalizantes como as privatizações, a quebra da reserva de mercado, a diminuição da máquina estatal etc.