Desapropriação para fins de reforma agrária: Uma forma de incentivo
à produtividade

1 Uma breve introdução à desapropriação

Apropriedade privada é um direito assegurado pela Constituição Federal, mas está condicionada à sua função social. A propriedade deixou de ser exclusivamente direito subjetivo do proprietário, o poder público pode nela intervir, através de seu poder de império para satisfazer as necessidades coletivas, desde que as condições exigidas sejam descumpridas.

Quando o poder público retira a propriedade do particular dando-lhe uma destinação pública, estamos diante da desapropriação. Mas existem outros modos de intervenção estatal na propriedade privada; no caso de acudir uma situação de iminente perigo ocorre a requisição; quando se destina a ordenar socialmente seu uso pode estar presente a limitação ou a servidão; ou no caso de utilização transitória do bem particular tem-se uma ocupação temporária.

Na desapropriação o Estado retira a propriedade do bem do particular que não está obedecendo ao preceito constitucional, referente à função social, e a transfere a quem melhor a utilize em benefício do bem comum ou em razão do interesse social.
O presente estudo destina-se a tratar da intervenção estatal na propriedade particular pelo meio da desapropriação, e dentro dessa desapropriação buscar uma análise mais profunda sobre a desapropriação para fins da reforma agrária.
Busca-se, através de um estudo da doutrina e das leis, mostrar os aspectos que envolvem esse tipo de intervenção estatal, onde quem não cumpre a função social da propriedade acaba perdendo-a para o Estado, estabelecendo, assim, em nossa ordem jurídica uma nova definição de atuação estatal, deixando o Estado de se caracterizar como meramente individualista e passando a contemplar formas mais solidárias em seu atuar. É a passagem do Estado-particular para o Estado-social.
Esta análise tem por finalidade o exame das questões mais relevantes atinentes à desapropriação para fins de reforma agrária. Procurar-se-á delinear os pontos característicos deste instituto, que o diferenciam das desapropriações por utilidade ou necessidade pública e das demais desapropriações por interesse social.

2. Aspectos gerais sobre a intervenção estatal
Desde a nossa primeira Constituição Federal, em 1824, já existia o direito à propriedade privada, onde consagrava que o Poder Público, em caso de utilidade pública, deveria usar e empregar como lhe conviesse a propriedade, usufruindo dela, sendo, em contrapartida, o cidadão previamente indenizado do valor dela.
A partir de então a função social passou a fazer parte das nossas Constituições, preconizando a nossa atual Carta Magna o direito à propriedade e ao mesmo tempo confere à propriedade a necessidade da função social. A CF/88 prevê a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social acompanhada de indenização.

A Constituição Federal garante a propriedade privada nos arts. 5º, caput, e 5º, XXII, e 170, II e III. O direito de propriedade compreende o conjunto dos poderes de usar, gozar e dispor dos bens, como melhor lhe aprouver. O direito de propriedade não mais é considerado como absoluto, não podendo ser enquadrado, também, como exclusivo. Situações há em que são impostos ônus ao domínio sobre a coisa. O Estado pode ocupar o bem, caso perigo iminente reclame essa utilização de bens do domínio privado.

Desse modo, o direito de propriedade, outrora absoluto, está sujeito, aos nossos dias, a numerosas restrições, fundamentadas no interesse público ou social. É a função social que deve estar presente nas propriedades privadas. De acordo com a teoria da função social da propriedade, o proprietário de um bem deve utilizá-lo como um gestor perante a sociedade, de modo a favorecer o maior número possível de indivíduos. A teoria da função social da propriedade não põe fim à propriedade individual, mas a condiciona ao interesse público.

A Constituição Federal garante o direito de propriedade, mas nunca proibiu a desapropriação. Esses dois direitos sempre conviveram juntos no nosso ordenamento jurídico. A desapropriação é prevista ao longo de vários dispositivos, quais sejam, arts. 5º, XXIV, 22, II, 182, §§ 3º e 4º, III, e 184.
Assim como em outros países, no Brasil, a propriedade fica à mercê do poder de polícia do Estado, podendo sofrer limitações de acordo com o interesse público. A desapropriação é um dessas limitações.

Estamos diante de uma intervenção estatal sobre a propriedade privada, intervenção esta que não pode ser realizada arbitrariamente, pois é instituída pela Constituição Federal e regulada por leis federais, onde sempre há o condicionamento do interesse público.

A intervenção na propriedade é o ato do Poder Público que compulsoriamente retira ou restringe direitos dominiais privados ou sujeita o bem a uma restrição de interesse público. Essa intervenção pode ser fundamentada na necessidade ou na utilidade pública, ou no interesse social.

3. Desapropriação

A desapropriação é uma das formas de o Estado adquirir a propriedade através do seu poder de império, de forma compulsória. É uma forma originária da aquisição de propriedade, uma modalidade de inversão da propriedade do particular em favor do Estado, que emprega seu poder de império, através de medida compulsória.
Trata-se de forma originária de aquisição, assim como o usucapião, pois os ônus reais que recaem sobre o bem não se transferem ao Estado. É forma originária porque não provém de nenhum título anterior, e por isso o bem expropriado torna-se insuscetível de reivindicação. Parte da doutrina entende que a desapropriação não é forma de “aquisição”, pois esta depende da traditio, e a medida da desapropriação é compulsória, independente de aquiescência ou concordância do particular.
A fundamentação para desapropriação é a supremacia do interesse coletivo sobre o individual, o que ocorre quando esses interesses são incompatíveis.

Mediante declaração de utilidade pública todos os bens podem ser desapropriados, pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Os bens dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios podem ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas em qualquer caso o ato expropriatório deve ser precedido de autorização legislativa (art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei nº 3.365/41). Por outro lado, é vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República ( art. 2º, § 3º, do Decreto-Lei nº 3.365/41).

A desapropriação indireta é o apossamento do imóvel realizado de forma irregular e abusiva pelo Poder Público, sem obediência às formalidades e cautelas necessárias. No caso de desapropriação indireta ou apossamento administrativo, o proprietário recorrerá às vias judiciais para ser indenizado.

O proprietário pode opor-se à desapropriação indireta, fato que não poderá ocorrer na desapropriação legal, mas sendo consumada a referida desapropriação com o apossamento dos bens e integração no domínio público, não é mais possível a reintegração ou a reivindicação, cabendo ao particular apenas indenização.
A desapropriação se consuma com o pagamento da indenização, excepcionando os casos que a Constituição Federal admite que a desapropriação seja paga com títulos ao longo do tempo. Enquanto não consumada a desapropriação o expropriante pode desistir, indenizando o proprietário pelos prejuízos causados.

3.1 Espécies de desapropriação

A desapropriação ordinária tem a finalidade de promover o progresso social, seria o caso de desapropriação com o intuito de criar um hospital ou uma escola, por exemplo. A competência é da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Encontramos como fundamento desse tipo de desapropriação a necessidade pública (perigo atual ou iminente) e a utilidade pública (melhoria).

A desapropriação para reforma urbana, também denominada de desapropriação sanção, é aquela que obriga o proprietário do bem particular ao cumprimento do plano diretor. Somente o Município possui competência para realizar a desapropriação para reforma urbana. Encontra-se como fundamento o interesse social. O prazo caducial é de cinco anos.

A desapropriação para fins de reforma agrária visa promover a reforma agrária, sob o fundamento do interesse social, e a competência para desapropriar é apenas da União. Nesse tipo de desapropriação a União repassa gratuitamente o direito de uso da propriedade de forma personalíssima, por no mínimo 10 anos, aos colonos cadastrados no INCRA. O prazo caducial é de cinco anos.

A indenização para os proprietários que foram desapropriados para fins de reforma agrária é posterior (de 2 a 20 anos conforme o número de módulos rurais) realizado em título da dívida agrária (aprovado pelo Senado).

4. Desapropriação para fins de reforma agrária

A Emenda Constitucional nº 10/64 instituiu a modalidade de desapropriação para fins da reforma agrária, permitindo que a sua indenização fosse feita em títulos da dívida pública.

A desapropriação para fins de reforma agrária não se confunde com as demais espécies de desapropriação porque seu fundamento é a inobservância da função social rural; os bens que atinge são, exclusivamente, imóveis rurais improdutivos de grande extensão; porque é diversa a indenização que enseja (títulos da dívida pública, com ressalva do valor das benfeitorias úteis e necessárias) e, finalmente, porque a competência para decretá-la é restrita à União Federal.

A Constituição Federal autoriza, em seu art. 184, a desapropriação para fins da reforma agrária. O texto traz uma espécie de sanção para o imóvel rural que não atender à função social, mas isso não significa dizer que essa é a única maneira que se possa fazer a reforma agrária. É da competência da União a realização de tal desapropriação.

A reforma agrária é um conjunto de notas e planejamentos estatais mediante intervenção do Estado na economia agrícola com a finalidade de promover a repartição da propriedade e renda fundiária.

Os requisitos para o atendimento à função social dos imóveis rurais estão elencados no art. 186 da Constituição Federal. Para a referida desapropriação se consumar, faz-se necessário o cumprimento de certas exigências:
Imóvel que não esteja cumprindo a sua função social. O art. 186 CF, descreve que para o atendimento da função social é necessário o seu aproveitamento racional e adequado, utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação ao meio ambiente, observância das disposições que regulam as relações de trabalho, exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores;
Justa indenização em títulos da dívida agrária;
Edição de decreto que descreve o imóvel como de interesse social, para fins da reforma agrária, e autoriza a União a propor a ação de desapropriação;
Isenção de impostos federais, estaduais e municipais para as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins da reforma agrária.

4.1 Objetivos da desapropriação para fins de reforma agrária.

Reforma agrária consiste numa reestruturação da sociedade agrária, com o reajuste de normas jurídico-sociais e econômico-financeiras que regem a estrutura agrária do país visando à valorização do trabalho do campo e do incremento da produção.

De acordo com o art. 18 do Estatuto da Terra, os objetivos da desapropriação para fins da reforma agrária são:
Condicionar o uso da terra a sua função social
Promover a justa e adequada distribuição de propriedade
Obrigar a exploração racional da terra
Permitir a recuperação social e econômica das regiões
Estimular pesquisas pioneiras, experimentação, demonstração e assistência técnica
Efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos recursos naturais
Incrementar a eletrificação e a industrialização do meio rural

Os principais objetivos da reforma agrária são: melhor distribuição de terra; atender aos princípios da justiça social e; promover o aumento da produtividade.
A Constituição Federal veda a desapropriação da propriedade produtiva, da mesma forma, a pequena e média propriedade rural, no caso de seu proprietário não possuir outra. Daí conclui-se que o nosso ordenamento jurídico busca à produtividade, podendo-se considerá-la como o principal objetivo a ser alcançado pela reforma agrária.

O que se espera da propriedade é que ela produza de acordo com o seu potencial, essa conclusão é extraída após a analise do art. 185, II da CF/88, quando exclui a propriedade produtiva da desapropriação. A preocupação fundamental da reforma agrária é o aumento da produção e não sua mera distribuição.
Quando se parcela a propriedade produtiva certamente haverá diminuição da produção com conseqüente degradação dos níveis sociais.
A reforma agrária visa estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social; o progresso e o bem-estar do trabalhador e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio.

4.2 Algumas particularidades

Quando se trata da desapropriação para fins de reforma agrária, só a União poderá desencadear o processo, só la terá competência, justificada pelo seu relevante interesse na causa.

Um dos pressupostos processuais a serem preservados na ação expropriatória é o inerente à competência para o seu processo e julgamento. Para a descoberta do juiz competente, seguem-se os princípios dispostos no CPC, utilizado subsidiariamente ao procedimento de desapropriação para fins de reforma agrária.
A União tem a legitimidade ativa para a propositura da ação de desapropriação para fins de reforma agrária. Essa competência foi delegada em favor do INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, pelo art. 2°, do Decreto-lei 1.110/70, que atua como substituto processual, onde o proprietário do bem detém a legitimidade passiva.

Assim, depois de intentada a lide, a competência será da Justiça Federal para processar a julgar a expropriação para fins de reforma agrária.
O Ato expropriatório é de competência do Presidente da República ou de seus delegados. A indenização é feita conforme os critérios estabelecidos na lei 8.629, de 25.2.93 e a Lei Complementar 76, de 6.7.93.
Somente as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. O próprio imóvel será indenizado com títulos da dívida agrária (T. D. A.) resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão.
Após a desapropriação ocorrerá a distribuição de terras, que deverá atender aos requisitos estabelecidos na Lei nº 4504/64, onde a terra se incorporará ao patrimônio do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (INCRA). A terra poderá ser distribuída sob a forma de propriedade familiar; a agricultores cujos imóveis rurais sejam insuficientes para o sustento próprio e o de sua família; entre outros. O que deve ser cumprido é a distribuição de terras feitas a trabalhadores sem terras, salvo exceções legais.

4.3 O Movimento dos Sem Terras

O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra surge na década de 80 com o intuito de organizar o homem no campo, objetivando a luta pela reforma agrária. A forma que os “sem-terras” buscam para pressionar as autoridades, governos e latifundiários, é a de ocupações das terras, com o lema de: Ocupar, Resistir e Produzir.

O problema surge quando esses “sem-terras” utilizam formas violentas para atingirem seus objetivos. O nosso país vive uma atual crise no que diz respeito à reforma agrária, a ponto de os líderes do MST afirmarem que o ano de 2005 será o ano da “reforma vermelha”, onde irão acontecer invasões a terras de forma descontrolada.

A culpa pode ser atribuída, em alguns casos ao Governo que não cria subsídios para que reforma agrária aconteça de forma efetiva. Em outros casos, percebemos que esses “sem-terras” possuem emprego e moradia, e participam desse movimento apenas para tirar proveito próprio, invadindo terras produtivas, fato este que contribui para o crescimento do número de pessoas consideradas sem-terra. Desse modo torna-se difícil atribuir a culpa a alguém.

A questão dos trabalhadores sem-terra, hoje em dia, divide as opiniões a respeito e atrai muita polêmica. O problema da terra no Brasil é antigo, tem as razões na colonização. A estrutura agrária brasileira, formada desde então, favorece a existência de grandes propriedades latifundiárias.
Podemos considerar o capitalismo como fator agravante para a concentração de terras nas mãos dos latifundiários, muitas delas improdutivas, que não oferecem emprego e não contribuem para suprir necessidades essenciais da produção.
Os “sem-terra” têm sido muito criticados por sua maneira de agir, invadindo propriedades alheias. Mas eles se defendem e afirmam que querem apenas um pedaço de terra para morar com suas famílias, para ali poderem construir suas casas e viverem do trabalho com a terra, seja plantando ou criando pequenos animais; e que a forma como agem é a mais expressiva para mobilizar a sociedade a respeito deste problema. Mas resposta do governo a este ato é que não há negociação sob pressão.

A questão do movimento dos sem-terra no Brasil é complicado, uma vez que, se os trabalhadores não pressionam, o assunto é fácil e rapidamente “esquecido”; mas se pressionam o fazem de forma violenta e reprovável.

5. Considerações finais

Com a Constituição Federal de 1988, o Estado deixou de se caracterizar como meramente individualista e passou a contemplar formas mais solidárias em seu atuar, principalmente no que tange ao direito de propriedade (CF, art. 5º, XXII) e suas respectivas limitações impostas pela própria ordem constitucional, como a exigência de atendimento à sua função social (CF, art. 5º, XXIII) e o poder expropriatório da Administração Pública (CF, art. 5º, XXIV).

 Através de desapropriação apoiada no interesse social, o Estado pretende dar à propriedade privada um melhor aproveitamento, com o intuito de torná-la mais produtiva, além de diminuir as desigualdades presentes na sociedade.

A função social da propriedade torna-se a mais importante obrigação imposta ao proprietário rural, obrigação esta que não cumprida autoriza o Estado a intervir na propriedade rural através de desapropriação para fins da reforma agrária.

Percebemos que o mais importante objetivo que o Estado almeja com essa desapropriação é tornar a terra produtiva, pois um dos meios para alcançar o progresso econômico do nosso país é o incentivo à produção agrícola.
Destaca-se que a desapropriação para fins da reforma agrária possui o propósito de destinar o imóvel à utilização de terceiro, que seria o meio mais compatível com a sua função social.

E em relação à efetiva prática da reforma agrária percebe-se que ainda precisamos encontrar a solução para uma efetiva prestação, utilizando-se de um trabalho conjunto com os “sem-terra” e não desta forma que se encontra o nosso país, que parece mais uma briga de rivalidades do que a luta para o cumprimento da lei.