Vigência e ineficácia do §1° do art. 5°, da Lei dos Crimes Fiscais, no tocante ao envio do Relatório de Gestão Fiscal ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas
Ricardo Rabelo de Moraes

Muito se tem debatido ultima-
mente acerca da implementação de medidas tendentes à observância das normas e metas para a gestão de recursos públicos determinadas pela Lei Complementar nº 101/2000 e pela Lei Federal nº 10.028/2000.

No tocante ao Relatório de Gestão Fiscal, consoante se observa na legislação supra mencionada, tal documento deve ser publicado até 30 (trinta) dias após cada quadrimestre. Nos municípios com menos de 50.000 habitantes, o período de apuração pode ser semestral, devendo ser observado o prazo de publicação acima referido. É o que diz a LC n° 101/00, verbis:
Art. 55. O relatório conterá:
(...)

§ 2o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.
§ 3o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2o sujeita o ente à sanção prevista no § 2o do art. 51.

Art. 63. É facultado aos municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por:
I – (...)
II - divulgar semestralmente:
a) (VETADO)

b) o Relatório de Gestão Fiscal;
(...)

§ 1o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realizada em até trinta dias após o encerramento do semestre.

De imediato, nota-se à evidência que a LC n° 101/00 refere-se apenas à publicação/divulgação dos Relatórios de Gestão Fiscal, estabelecendo prazo para a prática de tal ato. Em outras palavras: a inobservância do prazo para a publicação importa sanções tanto para o ente como para os gestores responsáveis. No que concerne ao ente, a sanção encontra-se prevista no artigo 51, § 2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o qual estabelece que, enquanto não regularizar a situação, o ente ficará impedido de receber transferências voluntárias e de contrair operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária. Com relação aos gestores responsáveis, a sanção é prevista no artigo 5º, inciso I, parágrafos 1º e 2º, da Lei nº 10.028/00, conhecida como Lei de Crimes Fiscais. Consiste a sanção na aplicação de multa de trinta por cento dos vencimentos anuais dos gestores que derem causa à infração, sendo o pagamento da multa de responsabilidade pessoal. A aplicação da referida multa será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária do ente.

Ora, o art. 5°, inciso I, da citada Lei n° 10.028/00 descreve como infração administrativa contra as leis de finanças públicas o ato de “deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei”.
Ocorre que não há lei nenhuma estabelecendo prazo para entrega dos relatórios exigidos pela Lei de

Responsabilidade Fiscal, posto que, conforme já frisamos acima, a LC n° 101/00 somente estabeleceu prazo para a divulgação do Relatório de Gestão Fiscal, nada estabelecendo no tocante à entrega de tal documento ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. Trata-se, pois, de norma de eficácia limitada, dependendo, pois, de outra lei.

No intuito de regulamentar tal lacuna, o Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará, seguindo procedimento adotado por algumas outras Cortes de Contas do nosso País, criou a Instrução Normativa nº 03/00, a qual fixou prazo para entrega do Relatório de Gestão Fiscal exigido pela LC n° 101/00. Em assim sendo, vem entendendo esta r. Corte que a citada norma administrativa interna, combinada com o art. 5º, I, e § 1º, da Lei Federal nº 10.028/2000, fundamenta a ocorrência de infração administrativa, legitimando a abertura do processo administrativo hábil a viabilizar a aplicação de multa ao pseudo infrator1 .

A Corte de Contas Alencarina fundamenta seu posicionamento no que dispõe o art. 8º da Instrução Normativa nº 03/00, o qual prescreve que “os titulares dos Poderes Executivo e Legislativo remeterão ao TCM cópia do Relatório de Gestão Fiscal, elaborado na forma dos arts. 54 e 55 da LRF e demonstrativos constantes da Portaria nº 471, de 19 de setembro de 2000, da STN e suas alterações, até 15 dias após a sua publicação”.

Data maxima venia, entendemos equivocado tal posicionamento. Vejamos.
Consoante exporemos a seguir, o atraso no envio do Relatório de Gestão Fiscal ao Tribunal de Contas ou ao Poder Legislativo competente não configura infração administrativa hábil a legitimar a aplicação de sanção pecuniária.

Ao analisarmos o art. 5º da Lei Federal nº 10.028/2000, chamamos a atenção para que a infração administrativa ali estabelecida refere-se ao não envio do Relatório de Gestão Fiscal “nos prazos e condições estabelecidos em lei”. Ora, a expressão “em lei” deve ser interpretada em sentido estrito, ou seja, no sentido literal, posto tratar-se de norma de conteúdo punitivo. Em assim sendo, a severa punição do § 1º do art. 5º somente poderia ser aplicada se estabelecido prazo em lei estadual. Este, aliás, é o entendimento que vigora na esfera federal, tanto que, em 31 de julho de 2003 foi publicada a Lei Federal nº 10.707/2003 que, em seu art. 111, estabelece que “em cumprimento ao disposto no art. 5o, inciso I, da Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000, os titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 54 da Lei Complementar no 101, de 2000, encaminharão ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da União os respectivos Relatórios de Gestão Fiscal, no prazo de 30 (trinta) dias após o final do quadrimestre”.

A questão, portanto, pelo menos na esfera federal, restou solucionada uma vez que, atendendo ao comando da lei (Lei nº 10.028/2000), editou o legislador federal uma outra lei estabelecendo prazo para a entrega dos Relatórios de Gestão Fiscal ao Poder Legislativo (Congresso Nacional) e ao Tribunal de Contas da União. Observe-se que a Lei n° 10.707/03 faz menção expressa à Lei n° 10.028/00, asseverando que “em cumprimento ao disposto no art. 5o, inciso I, da Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000 (...)”.

Ressalte-se que nem mesmo a entrega do Relatório Resumido de Execução Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal aos Tribunais de Contas está prevista na Lei Complementar nº 101/2000, o que se depreende dos artigos 52 a 55, daquele diploma legal.

Tal entendimento, aliás, vem sendo adotado pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, o qual tem decidido pela inaplicabilidade da multa em face da inexistência de lei que estabeleça o prazo para remessa do Relatório de Gestão Fiscal. Em suas decisões, assevera a Corte Pernambucana que, dada “a impossibilidade de aplicação de multa, com base na Lei de Crimes Fiscais, no montante de 30% dos vencimentos anuais no agente que lhe deu causa, em face da inexistência de lei estabelecendo prazos para esta remessa”, deixa de “aplicar multa em face da inexistência de lei estabelecendo prazo para remessa a este Tribunal2 .

Não queremos dizer com isso que os Tribunais de Contas não possuem legitimidade para a elaboração de normas internas, criando Instruções Normativas, Resoluções, etc. Ora, dentre as competências dos Tribunais de Contas está a do art. 71, VIII, da Constituição Federal, segundo o qual a eles cabe “aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário”.
Diz ainda a Constituição, em seu art. 73, que cabe aos Tribunais de Contas as competências do art. 96, que, em seu inciso I, “a”, dá aos Tribunais a competência para “elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos”.

Tal competência, no entanto, jamais pode ser exercida em dissonância com a lei, muito menos com a Carta da República. Em outras palavras, e referindo-se à questão ora sob discussão: não pode o Tribunal de Contas fixar prazo para a entrega de Relatório de Gestão Fiscal (entrega esta que, repita-se, nem mesmo a LC n° 101/00 previu!), uma vez que a própria Lei n° 10.028/00 estabeleceu que tal prazo somente pode ser fixado em lei. E, como já dissemos, Lei não pode ser confundida com Resolução ou Instrução Normativa, ainda mais em se tratando de norma de caráter punitivo, cuja interpretação deve ser sempre literal. Trata-se, pois, de norma absolutamente ilegal, posto que não possui guarida na Lei n° 10.028/00.

A aplicação de multa pelo Tribunal de Contas do Estado ao Gestor Público continua sendo possível, mas não para o efeito do disposto no art. 5°, I, da Lei n° 10.028/00, salvo no tocante à divulgação do Relatório de Gestão Fiscal, cujo prazo já se acha regulamentado na LC n° 101/00, em seu art. 55, § 2°.
A necessidade de lei estadual estabelecendo prazos e condições para entrega do relatório, com vistas à aplicação do art. 5º da Lei nº 10.028/2000 é, portanto, imperiosa.

Ora, a Lei n° 10.028/00 não inovou no que diz respeito às normas de eficácia limitada. José Afonso da Silva as define como “normas que apresentam aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque somente incidem totalmente sobre esses interesses após uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a aplicabilidade. (...) Isto porque, não revestem dos meios de ação essenciais ao seu exercício os direitos, que outorgam, ou os encargos, que impõem: Estabelecem competências, atribuições, poderes, cujo uso tem de aguardar que a Legislatura, segundo o seu critério, os habilite a se exercerem”.3

Tais normas acham-se inseridas em nosso ordenamento jurídico tanto em nível constitucional, como infraconstitucional. Na esfera constitucional, temos o exemplo insculpido no inciso XXIII do art. 7°, sendo que a lei ali exigida consiste na própria Consolidação das Leis do Trabalho, recepcionada pela Constituição de 1988.

No plano infraconstitucional, há também o exemplo da Lei n° 9.718/98, que em seu art. 3°, §2°, III, estabelece como condição de eficácia da norma tributária a observância das normas regulamentadoras a serem expedidas pelo Poder Executivo. Observe-se que aqui a lei não sugere a elaboração de outra lei, mas autoriza o Poder Executivo a editar normas regulamentadoras, as quais não se confundem com lei, cuja elaboração e discussão competem ao Poder Legislativo.

Ora, se quisesse o legislador ordinário atribuir aos Tribunais de Contas a competência para fixar o prazo de entrega do Relatório de Gestão Fiscal teria estabelecido regra semelhante àquela encontrada na Lei n° 9.718/98, e não teria feito expressa menção a “prazos e condições estabelecidos em lei”.
A norma ostenta vigência. No entanto, carece de eficácia, ante a ausência de sua imprescindível regulamentação.

Neste sentido, o STF, examinando tema semelhante, por distintas vezes, entendeu tratar-se o art. 37, VII, de norma de eficácia limitada, absolutamente dependente de legislação ulterior, porque a CF deixa claro que o direito será exercido “nos termos e limites definidos em lei complementar”.
Não se verifica, em tal caso, norma de eficácia contida ou restringível, mas, na verdade, norma de eficácia limitada ou reduzida. É o que prevaleceu na ADIn 339/RJ, de 17.07.1990, no MI 20/DF, de 01.05.1994 e também no MI 438/GO, de 11.11.1994. Com tais decisões, o direito de greve dos servidores públicos ainda não seria válido no país, uma vez que não editada até a presente data a respectiva lei regulamentadora.

Neste sentido há diversos outros exemplos em nosso ordenamento jurídico, os quais torna-se inoportuno mencionar neste estudo.
Em conclusão, longe de querermos, evidentemente, encerrar a discussão sobre o assunto, observamos que:

I - O Relatório de Gestão Fiscal deve ser publicado até 30 (trinta) dias após cada quadrimestre. Nos municípios com menos de 50.000 habitantes, o período de apuração pode ser semestral, devendo ser observado o prazo de publicação acima referido;

II – A inobservância do prazo para a publicação importa sanções tanto para o ente como para os gestores responsáveis. No que concerne ao ente, a sanção encontra-se prevista no artigo 51, § 2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o qual estabelece que, enquanto não regularizar a situação, o ente ficará impedido de receber transferências voluntárias e de contrair operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária. Com relação aos gestores responsáveis, a sanção é prevista no artigo 5º, inciso I, parágrafos 1º e 2º, da Lei nº 10.028/00, conhecida como Lei de Crimes Fiscais. Consiste a sanção na aplicação de multa de trinta por cento dos vencimentos anuais dos gestores que derem causa à infração, sendo o pagamento da multa de responsabilidade pessoal. A aplicação da referida multa será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária do ente.

III – A LC n° 101/00 somente estabeleceu prazo para a divulgação do Relatório de Gestão Fiscal, nada estabelecendo no tocante à entrega de tal documento ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O art. 5°, I, da Lei n° 10.028/00 traz, pois, norma de eficácia limitada, dependendo de outra lei para que possua efetividade;

IV – As sanções tipificadas na Lei n° 10.028/00 não podem ser aplicadas nos casos de “atraso” na entrega do Relatório de Gestão Fiscal ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas, uma vez que não há lei nenhuma estabelecendo prazo para entrega dos relatórios exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo certo que tal prazo não pode ser estabelecido por norma administrativa interna de Tribunal de Contas, posto que a Lei n° 10.028/00 exige a elaboração de lei para tanto.

Notas:

1. Tal entendimento consta do expressamente do Parecer Técnico extraído da Consulta nº 47/2003/TCM/CE.
2. Processos TCPE n°s 0201682-5 e 0203854-7.
3. SILVA, Jos