A crise das polícias militares brasileiras: os dilemas da instituição, da organização e da profissão

Oque interessa a crise das polícias militares brasileiras ao Ministério Público? Existe quem pense que o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público se restringe à atividade de investigação policial realizada pelas policiais civis. Na verdade, a atividade policial é um ciclo que compreende o policiamento ostensivo e a atividade de investigação criminal. Aliás, a parte majoritária da polícia se ocupa com o policiamento.

No Brasil, as polícias militares (PMs) são as organizações policias mais importantes do País. Não só pela sua expressão numérica – correspondem a cerca de 70% dos agentes policiais no sistema de segurança (Benedito Domingos Mariano, 2004: 37) – mas, principalmente, porque são as primeiras – senão as únicas – que socorrem o cidadão comum de um perigo atual ou iminente e as que, inevitavelmente, podem ser acionada durante as vinte e quatro horas do dia e os sete dias da semana. As PMs devem ser objetos de estudo do Ministério Público. É o que propormos neste despretensioso artigo.

2. Introdução As polícias modernas foram criadas com a missão específica de manter a ordem pública e servir ao regime político, evitando levantes públicos. Assim, a origem da polícia encontra-se na gênese dos Estados-Nação e coincide com a consolidação das idéias ligadas à proteção dos direitos fundamentais. Afirmou Dominique Monjardet (2003: 15) que “O aparelho policial é indissociavelmente: – um instrumento do poder, que lhe dá ordens;

– um serviço público, suscetível de ser requisitado por todos; – uma profissão, que desenvolve seus próprios interesses”. A polícia, força legítima do Estado, cuja atuação é dirigida ao público, pode ser considerada sob o ponto de vista de sua instituição (o que faz), organização (como faz) e profissão (quem faz). Estas são suas dimensões. Logo abaixo, explicaremos como a crise do Estado Constitucional
reflete na crise das polícias militares brasileiras.

3. A Crise da Instituição As polícias militares estão sob parcial controle das Forças Armadas. Ainda hoje vigora um ordenamento jurídico criado no Regime Militar, salvaguardado pela Constituição Federal de 1988. A preocupação das Forças Armadas em controlar as PMs é óbvia: segundo Jorge Zaverucha (2001: 43), “o efetivo das PMs em todo o Brasil chega a ser o dobro do das tropas do Exército”. Assim, controlar o maior poderio militar do País é estratégico. O Exército não exerce apenas o contro-le do efetivo e do material bélico das PMs. As relações jurídicas entre Exército e as ditas forças auxiliares são de parcial subordinação. Controlar todos os meios de força pública legítima é fundamental para garantir as prerrogativas dos militares.

No caso brasileiro, as PMs sofrem um dilema composto pela difícil relação entre civis e militares: são órgãos a serviço da sociedade, com a tarefa de fazer o policiamento ostensivo e o combate à criminalidade; e, ao mesmo tempo, estão sob o parcial controle das Forças Armadas, como forças auxiliares e de reserva, que podem ser mobilizadas para efetuar um golpe militar contra o governo civil que foi formado pela mesma sociedade que as PMs juraram defender. Assim, as normas constitucionais que tratam as PMs sofrem uma profunda insinceridade normativa.

As PMs não podem pertencer, ao mesmo tempo, aos civis, ou seja, aos Estados Federados, cujo chefe é o governador; e aos militares, representado pelo Ministério do Exército, sob pena de incorrer em grave risco a ordem constitucional. Neste ponto, as PMs sofrem uma grave crise de inconstitucionabilidade,
que na doutrina de Paulo Bonavides significa “a crise constituinte, cujo formalismo sem fronteiras, indiferente à realidade, evidencia sua completa inadequação à época, ao meio e à cidadania”.
(2004:389).

É exatamente o que ocorre com as PMs. Elas exercem funções completamente paradoxais. Não se pode conceber um órgão de segurança pública urbana que, quando convocado pela União, teria que desempenhar a função de forças militares capazes de defender a soberania de um País.

Não é possível pensar que uma força urbana, que usa a técnica policial, maneja armamentos leves e tem a função de combater a criminalidade, seja mobilizada para defender a Nação, utilizando estratégias de guerra, manejando armamentos complexos e pesados, lutando contra forças militarizadas, preparadas para destruir e dominar. A identidade de órgão de segurança pública conflita-se com a identidade de força externa militarizada. Este desequilíbrio, que exige demais da Constituição, cuja concretização tornase penosa, determina a sua própria inexeqüibilidade.

As contradições em torno das PMs tornam a Constituição impotente e inutilizada para levar a cabo seus fins na área de segurança pública, pois está em choque frontal com os domínios da realidade e as esferas do bom senso. 4. A Crise da Organização Na maioria dos países de tradição democrática, a polícia tem organização paramilitar ou quase militar.

É o caso das polícias norte-americanas e européias. Nas polícias francesa, espanhola, portuguesa e italiana, a organização policial na forma paramilitar teve como objetivo precípuo controlar o comportamento dos policiais e centralizar os esforços policiais a serviço do regime político. Por outro lado, a reformulação das policiais norte-americanas para o regime paramilitar, significou uma profissionalização das organizações, que combateu a corrupção enraizada nos meios policiais na primeira metade do século XX.

Por sua vez, as PMs brasileiras, diferentemente do que ocorre nas polícias militares européias, sempre se vincularam ao Exército Brasileiro e se sempre se submeteram à jurisdição de tribunais militares e ao mesmo regime jurídico dos Militares das Forças Armadas, tornando nítida a separação ideológica entre polícias militar e civil brasileiras, a que estão subordinadas, administrativamente, às Secretarias de Segurança Pública dos Estados e Distrito Federal. Assim, é capcioso dizer que as polícias brasileiras
podem ser comparadas às polícias portuguesas ou espanholas e que possuem similitudes no sistema
de organização.

É que as polícias militares dos países europeus possuem apenas uma organização paramilitar, mas se os policiais cometem crimes comuns, depõem em tribunais comuns e se submetem ao mesmo
Ministério a que as polícias de formatação civil estão vinculadas e não se aplica o mesmo regime jurídico das Forças Armadas.

Os recentes processos de redemocratização dos países da América Latina não geraram polícias militares democráticas e desvinculadas das Forças Armadas. Ainda assim, podemos aprender algumas lições extraídas da experiência norte-americana, na doutrina de Egon Bittner (2003). Para ele, a organização paramilitar, ainda que esteja emersa em País de forte tradição democrática, traz consigo problemas que já se apresentam crônicos.

No entender de Egon Bittner (2003: 143/144), os méritos da forma paramilitar de organização da polícia, “nunca foram explicitamente demonstrados ou mesmo defendidos”, pois favorece à desigualdade entre a proliferação de regulamentos internos e a negligência de regulamentos relativos aos procedimentos empregados em campo, de tal forma que os policiais são inibidos de lidar com oscidadãos, sob o temor que venham a infringir o sistema de controle disciplinar interno.

Na organização paramilitar, existe uma preocupação excessiva em controlar os esforços policiais, através de um eficiente corpo legislativo punitivo, que acaba provocando o efeito contrário: os policiais de rua desenvolvem atitudes mais reativas do que pró-ativas e, o que é pior, utilizam técnicas nitidamente repressivas e violentas que precipitam a arbitrariedade ou o abuso de poder.

Os policiais, de maneira geral, parecem estar mais aptos a agir numa estrutura burocrática autoritária, em que não é preciso assumir a difícil tarefa de se relacionar criativamente com a Sociedade, senão apenas cumprir comandos regulamentares, com eficiência e precisão. Fazer polícia não é uma simples questão de técnica. Portanto a estrutura policial que estiver voltada a controlar o comportamento dos policiais dentro de departamentos e não durante a atividade de policiamento, sofre limitações reais intransponíveis.

Segundo os métodos de disciplina burocrático-militar, as recompensas vincularam-se a comportamento
de disciplina interna dos policiais, cujos “julgamentos que são transmitidos não têm praticamente nada a ver com o trabalho do policial na comunidade, sem qualquer exceção significativa” (Bittner, 2003: 146/147), ou seja, o reconhecimento ou mérito da atividade policial é dado a quem age bem no departamento, e não fora dele, onde todos os deveres reais estão localizados. No sistema de recompensas, é nitidamente possível que policiais de comportamento violento com a população, no trato da atividade de policiamento, tenham fichas disciplinares impecáveis e irrepreensíveis.

Assim, no sistema paramilitar, é possível que policiais com graves e extensos antecedentes criminais sejam disciplinarmente irreprocháveis. O trabalho real do policial, por sua extrema complexidade, não é estabelecido pelas regulamentações paramilitares, portanto, não fornecem uma base para avaliar o policial. No Brasil, a revisão da organização paramilitar das PMs brasileira é um tabu, um dogma injustificável sob o pretexto de manter a identidade militar da polícia ostensiva.

Na verdade, a reforma do sistema de segurança pública encontra, paradoxalmente, resistência na sociedade e nas próprias polícias. Na Sociedade existe uma camada muito densa que não quer reforma alguma e sim soluções paliativas e dissuasivas, como o aumento dos recursos policiais e o endurecimento da repressão penal contra as camadas sociais mais humildes. Assim, para muitos, polícia melhor é polícia mais violenta contra os criminosos, que, na verdade, demonstra a velha hipocrisia, na qual a ação policial deve atingir somente as parcelas mais miseráveis da sociedade, mantendo-as cada vez mais distante das classes média e alta. 5. A Crise da Profissão É tão despropositada a tentativa de igualar os policiais militares aos militares do Exército que, em algumas constituições estaduais, foi estabelecida a paridade de vencimentos, jamais aceita pelos Governadores dos Estados, pois são eles e não o Exército que pagam os vencimentos dos militares estaduais.

Dispõe o art. 176, §10, da Constituição do Estado do Ceará de 1989 que aos servidores militares do Estado não lhes pode ser atribuída “remuneração inferior à correspondente, em igualdade de posto ou graduação, ao pessoal do Exército”. Este dispositivo, à época, elevaria em muito os miseráveis vencimentos dos policiais No Brasil, a revisão da organização paramilitar das PMs brasileira é um tabu, um dogma injustificável sob o pretexto de manter a identidade militar da polícia ostensiva. Na verdade, a reforma do sistema de segurança pública encontra, paradoxalmente, resistência na sociedade e nas próprias polícias. militares.

Contudo, o aumento foi suspenso cautelarmente pelo Supremo Tribunal Federal, através da ação direita de inconstitucionalidade n0 145-1. Os policiais militares, tratados com o mesmo rigor disciplinar dos membros das Forças Armadas, continuaram, acima de tudo, com vencimentos muito abaixo do que percebiam seus companheiros de vida militar. Na prática, o órgão máximo do Poder Judiciário não reconhece as PMs como entes federais no que diz respeito às vantagens remuneratórias, apesar de comporem os quadros auxiliares e de reserva do Exército brasileiro.

Os policiais militares não podem sequer reclamar ao Poder Judiciário direitos inerentes à sua condição
de órgão integrante do sistema de defesa nacional, mas podem esperar que lhe sejam exigido o dever de coadjuvar com as Forças Armadas, sob a subordinação do Exército.

As PMs estão vinculadas ao Exército, mas quem a sustenta são os Estados, cujos recursos são sempre insuficientes. Esta é, segundo Jorge Zaverucha, a principal reclamação das PMs, que ficou ainda mais evidente após a série de ameaças de greves depoliciais militares politicamente desorganizados que assolou, em 1997, os Estados do Rio de Janeiro, São Paulo, Espírito Santo, Santa Catarina, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás, Paraíba, Pernambuco, Amazonas, Acre, Piauí, Alagoas, Bahia, Ceará, Pará e Rio Grande do Norte.

Como relatou Zaverucha (2000: 244), no Estado do Ceará, “policiais militares grevistas e legalistas travaram em Fortaleza, o maior tiroteio entre colegas policiais de todas as polícias rebeladas. Até o comandante-geral foi baleado”. Este episódio determinou uma crise política entre Governo Federal e Governos Estaduais no que diz respeito aos investimentos em segurança pública.

O então chefe da Casa Militar, general Alberto Cardoso, à época, afirmou que a responsabilidade das greves era do comando das PMs, devido ao afrouxamento da disciplina. O coronel Luís Fernando Lara, à época, presidente do Conselho dos Comandantes Gerais das Polícias Militares respondeu que as PMs foram abandonadas pelo Exército e governadores e que, na verdade, houve um esfacelamento das instituições e “descaso dos estados, que as abandonaram e sucatearam”. Por outro lado, os governadores reclamaram que o governo federal não repassava recursos suficientes para manter uma polícia militar em boas condições de operação (Zaverucha, 2002: 244/245).

Fica assim evidenciado que, no que diz a sua posição constitucional, aos policiais militares existem mais ônus do que vantagens. Este drama identitário tornase ainda mais real quando as PMs se autodenominam polícia cidadã, o que é, francamente uma contradição. Aos militares é negada uma série de direitos deferida pela Constituição a qualquer cidadão comum. Assim, os integrantes das PMs não podem vivenciar a cidadania por completo.

Em verdade, a Constituição defere aos policiais militares uma cidadania de segunda categoria. Fica difícil assim explicar que os mesmos policiais militares que não vivem integralmente a cidadania tenham que proteger os cidadãos, provocando um distanciamento entre PMs e Sociedade. De fato, os policiais militares são os únicos servidores públicos estaduais que podem ser presos, sem ordem judicial e sem estarem em flagrante delito (art. 5º., inciso LXI, da Constituição Federal). Aos policiais militares, acusados de terem cometido infrações disciplinares não cabe habeas corpus (art. 42, §1º. combinado com art. 142, §2º., da Constituição Federal).

Os servidores públicos militares sofrem restrições para o exercício de direitos políticos, pois, para ser elegível, se contar com menos de dez anos de serviço, deve pedir desligamento da atividade e se contar com mais de dez anos, será agregado, mas se vencer a disputa, deverá ser colocado em inatividade (art. 14, §8º., da Constituição Federal). Ao policial militar são vedados os direitos de sindicalização e greve,
tal como à filiação a partidos políticos, tornando a profissão destituída de quaisquer meios para reivindicação de ordem material, corporativistas ou profissionais (art. 42, §1º. combinado com art. 142, §3º., incisos IV e V da Constituição Federal).

Os regulamentos disciplinares, de maneira geral, literalmente copiado ou inspirado nos regulamentos disciplinares das Forças Armadas, proíbem qualquer tipo de manifestação coletiva e qualquer manifestação individual que promova críticas a administração policial, dimensionando os policiais a soldados burocratas. Este controle excessivo dos integrantes das categorias mais baixas da polícia gera contradições dentro da própria instituição militar, a tal ponto de se evidenciar a existência de duas polícias militares: a polícia militar das praças (graduações de Soldado a Subtenente) e a polícia militar dos oficiais (postos de Tenente a Coronel).

Como afirmou Julita Lemgruber (2003: 36/37), mais ainda que a segregação encontrada nas polícias civis, entre delegados de polícia e a sua tiragem (inspetores, escrivões e peritos), é nas PMs que o fosso entre praças e oficiais fica mais visível, não só pelo grave desnível de vencimentos, mas também baixa representatividade das praças na administração, na real impossibilidade de ascensão funcional dos níveis inferiores até o topo da hierarquia e nos perversos efeitos do regulamento disciplinar. Em verdade,
para muitos oficiais, praça bom é o policial disciplinado, que atende ordens e prescrições cegamente e sem qualquer questionamento – a mesma obediência de um escravo.

Sendo assim, os oficiais não se sentem estimulados em respeitar seus subordinados. Os soldados reclamam que os oficiais não os tratam bem e “não permitem uma convivência sem conflito” (Oliveira, 2002: 196/197). De fato, as praças reclamam que não têm as mesmas oportunidades que são oferecidas aos oficiais.

Como revelou Adriano Oliveira (2002: 88) “Muitos soldados têm formação superior; no entanto, não existe nenhuma perspectiva de crescer na instituição; ‘entram soldadose morrem soldados’, e apesar de haver oportunidade, é extremamente difícil alcançá-la.” Fica evidente que a profissão policial militar não possui os atrativos necessários para a formação de um corpo de segurança eficaz. 6. Quais as soluções? Daniel Cerqueira e Waldir Lobão (2003: 57) apontam como propostas de reforma do papel das
polícias as seguintes:

“1. liberdade para cada estado ter seu arcabouço institucional, preferencialmente com a instituição policial desmilitarizada e cumprindo todo o ciclo policial;

2. controle externo pela sociedade civil;

3. valorização socioeconômica dos profissionais, com treinamento contínuo;

4. orientação para o policiamento comunitário;

5. informações transparentes e corporativas;

6. racionalização dos métodos, processos e uso intensivo da informática; e

7. orientação para a investigação técnica.” Para as PMs, é fundamental desvinculá-las da interferência do Exército.

Para tanto, se necessário, o capítulo da Constituição referente à matéria deve ser desconstitucionalizado e devem ser revogados todos os decretos ainda vigentes que estabelecem controle e coordenação das PMs pelo Exército. Ademais, deve a Constituição Federal ser reformada para garantir que os policiais militares possuam os mesmos direitos de qualquer cidadão e trabalhador comum, inclusive o direito à sindicalização e a greve, como vem acontecendo, ainda que tardiamente, em países com sólida tradição democrática.

Como disse Jacqueline de Oliveira Muniz (1999: 114), a melhor expectativa hoje é que as PMs promovam
intervenções na cultura militarista para que a polícia seja trazida para “o seu devido lugar, isto é, de transformar a polícia em Polícia, enfatizando as diferenças radicais de propósito, doutrina, emprego da força, performance etc.” O horizonte mais extenso e inevitável, pelo menos no âmbito dos Estados, é a unificação das polícias e, no plano federal, a criação de uma Guarda Nacional, organizada de forma militar e que seria empregada em todo o País para dissuadir revoltas urbanas que as polícias locais não tivessem capacidade de combater.

Eis a formação mais correta para que, nos Estados, a polícia faça sua parte, ou seja, a manutenção da
ordem e a investigação criminal, e, no âmbito da União, que se evite o emprego das Forças Armadas nos assuntos de controle interno da Sociedade. Tudo a bem da tão necessária democracia.

7. Bibliografia. BITTNER, Egon. Aspectos do Trabalho Policial. Tradução de Ana Luísa Amêndola Pinheiro. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2003 (Série Polícia e Sociedade; n0 8). BONAVIDES, Paulo. Direito Constitucional.

15ª. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. CERQUEIRA, Daniel e LOBÃO, Waldir. Planejamento estratégico da segurança pública. Conjuntura Econômica, Mar.2003, Vol. 57, n0 3: FGV IBRE, p.54-57. LEMGRUBER, Julita (et al.). Quem vigia os vigias? um estudo sobre controle externo da policía no Brasil. Rio de Janeiro: Record, 2003. MARIANO, Benedito Domingos.

Por um novo modelo de polícia no Brasil: a inclusão dos municípios no sistema de segurança pública. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2004 (Col. Brasil Urgente). MUNIZ, Jacqueline de Oliveira. Ser policial é, sobretudo, uma razão de ser: cultura e cotidiano da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tese de Doutorado em Ciência Política. Rio de Janeiro:IUPERJ, 1999.

OLIVEIRA, Adriano. Um Estudo Etnográfico da Instituição Policial Militar. Polícia e Democracia: desafios à educação em direitos humanos, Recife: Bagaço, 2002, p.195-202. ISSN 85. ZAVERUCHA, Jorge. Frágil
Democracia: Collor, Itamar, FHC e os Militares (1990 – 1998). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2000.