José Carlos Cosenzo
“A LRF atrapalha o Ministério Público em tudo”

Um cálculo injusto do limite de comprometimento de gastos do Ministério Público com pessoal – determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal –, aliado à ausência de vontade política para dar ao Parquet maior autonomia financeira, são diagnosticados como os maiores entraves ao Ministério Público pelo presidente da Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP), José Carlos Cosenzo. Enfático, o dirigente da entidade de classe dos Promotores e Procuradores “A LRF atrapalha o Ministério Público em tudo” de Justiça faz graves constatações acerca do futuro do Parquet em diversos Estados, sobretudo os mais pobres. Para ele, são esses os principais prejudicados com a lógica rígida proposta pela Lei, que limita os gastos com pessoal e pune os descumpridores de suas normas.

Mais do que apresentar queixas, contudo, Cosenzo mostra como os Ministérios Públicos estaduais poderiam enveredar, com criatividade, por caminhos alternativos que os garantissem condições de expansão dentro de um contexto de crescentes demandas sociais. Na entrevista concedida à Ministério Público & Sociedade, o presidente da CONAMP diz ainda que a gestão do MP deve se fundar no trinômio
informação-planejamentotransparência. Confira a seguir.

Ministério Público & Sociedade - O senhor acredita estar próximo o momento em que o Supremo Tribunal Federal ou o Congresso Nacional vão rever a Lei de Responsabilidade Fiscal?

José Carlos Cosenzo - A Lei Complementar nº 101, conhecida nacionalmente como Lei de Responsabilidade Fiscal, entrou em vigor no dia 4 de maio de 2000 e no início de agosto do mesmo ano, a CONAMP ajuizou a ADI nº 2261, solicitando liminarmente a suspensão da eficácia de seu Artigo 20, que trata da repartição dos limites globais do orçamento. Especificamente, entendemos como inconstitucional o item “d” do inciso II daquela lei, que estabelece o limite de 2% da receita corrente líquida dos Estados da Federação aos Ministérios Públicos.

Apesar de esperançosos com a possibilidade de ser concedida a liminar, por um único voto ela foi indeferida. Passados mais de seis anos, a matéria não foi apreciada em plenário. Atualmente, o Relator é o Ministro Carlos Britto, a quem já manifestamos, pessoalmente, nosso anseio pelo exame. Através do nosso advogado, o jurista Aristides Junqueira Alvarenga, foram elaboradas minutas para serem entregues aos ministros do nosso Pretório Excelso. Esperamos que no exercício de 2008, possamos ver apreciado o nosso pedido, que também é interessante para a sociedade brasileira.

No âmbito do Congresso Nacional, não se vislumbra que os parlamentares tenham demonstrado qualquer sensibilidade para o problema. Há um projeto extremamente sério acerca da questão, mas que está dormitando, sem qualquer interesse do governo em vê-lo caminhar para uma discussão ampla. O governo não quer a discussão e ponto final. Afinal, raciocinando sob a ótica política do “dono do poder”, se ele pode ser o grande distribuidor do bolo, por que dividir poderes?

MP & Sociedade - A Ação Direta de Inconstitucionalidade junto ao STF tem o objetivo de flexibilizar os limites impostos para as despesas do Ministério Público. Como a CONAMP imagina que isso possa ser feito?

José Carlos Cosenzo - Bem, na ADI ajuizada, nós pretendemos que o Supremo Tribunal Federal diga que é inconstitucional aquele dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal. O Ministério Público tem sua autonomia orçamentária garantida por lei, mas por outro lado não tem a independência financeira. Aqui há um paradoxo, pois se a lei autoriza o Ministério Público elaborar seu orçamento, não lhe dá independência para que possa realizá- lo conforme planejou, ficando à mercê do executivo. A nós a questão é pacífica: o executivo não pode efetuar cortes no orçamento apresentado. Todavia, não é isso o que vem ocorrendo na prática, com os governadores realizando cortes substanciais e os procuradores-gerais ficando silentes, temendo contrariá- los. Eu me lembro que no Rio Grande do Sul o governador realizou um corte unilateral e o Judiciário o corrigiu. Se não o contrariam no momento da aprovação do orçamento, batem às suas portas mais tarde, suplicando a suplementação, o que é muito pior.

MP & Sociedade - Em que a LRF atrapalha ou impede o trabalho do Ministério Público?

José Carlos Cosenzo - Se pudéssemos sintetizar em uma resposta simples e direta, diríamos: em tudo. A questão é de clareza ímpar. Os atos de gestão, na sua grande maioria, são revestidos de onerosidade, ou seja, a atuação da administração é marcada por atos que geram despesas. Por exemplo: se existem cargos vagos e a chefia institucional designa alguém para acumulá-los, e as comarcas são distantes, há imposição do pagamento de diárias. Se a administração defere o gozo de férias adquiridas, há necessidade do pagamento do terço constitucional. Se as férias são indeferidas por necessidade do serviço, haverá a indenização, pena de enriquecimento sem causa ao erário. Tudo isso gera despesas. Se há necessidade de realização de concursos públicos, para preenchimento de cargos de promotores ou servidores, há aumento de despesas. Ora, não pode o legislador dar com uma mão e tirar com a outra, pois se a lei autoriza a realização daqueles atos, não pode, através da Lei de Responsabilidade Fiscal, impedi-los. Em síntese, há inúmeros Ministérios Públicos no país com uma lacuna grande em seus quadros, todavia, os concursos não podem ser realizados porque não há dotação orçamentária. Há o engessamento da administração, mas o prejuízo maior é da sociedade brasileira, pois há inúmeras comarcas sem promotores de Justiça porque não há verba no orçamento para pagar seus subsídios.

MP & Sociedade - No acompanhamento feito pela CONAMP, algum Estado em especial gera uma preocupação maior, no que se refere à inobservância dos limites impostos pela LRF?

José Carlos Cosenzo - Praticamente em todos os Estados da Federação onde há menor arrecadação, ou seja, os mais pobres. Nestes a dificuldade é maior, insuperável, poderíamos dizer. No Estado de São Paulo, por exemplo, o percentual (2% da RCL) é mais que suficiente para satisfazer o orçamento elaborado pelo Ministério Público, que não o utiliza integralmente. Nos últimos anos nunca se chegou a usar 1,5% da Receita Corrente Líquida. Nos Estados menores, tal percentual pode chegar a 4% ou 5%. Entretanto, como matemática é ciência exata e o percentual está no texto legal, a alternativa é o chefe do Parquet ficar postulando suplementação de verba. É aqui, justamente, que reside nosso inconformismo, pois perante a sociedade não há instituição independente se aquele que é nomeado pelo governador para ser seu fiscal intransigente vai bater às suas portas suplicando aumento no orçamento.

O que se constata é que a esmagadora maioria dos Estados tem seu orçamento comprometido, superando em muito aquele limite legal. Há uma pergunta que não quer calar: qual o governador que não quer ficar com uma instituição tão poderosa quanto esta dependendo de sua boa vontade?

MP & Sociedade - Há divergências de interpretação da LRF. Em sua opinião, como deve ser feito o cálculo do comprometimento do limite de gastos com pessoal?

José Carlos Cosenzo - Quando a situação se agrava, a criatividade aparece. Para nós é absolutamente claro que o percentual referente ao Imposto de Renda não pode estar no limite (2%), por uma questão bem singela: apesar da natureza do tributo, o imposto de renda retido na fonte, de caráter federal, reverte-se ao próprio agente pagador, o Estado. Assim, no valor nominal do orçamento, 27% já fica retido ao pagador. Para maior clareza e didática: de um orçamento de R$ 100,00 o Estado repassa apenas R$ 73,00 e deduz R$ 27,00. Ora, se o Estado deveria destinar ao Ministério Público um valor global e dele retira 27% antecipadamente, o orçamento deixa de ser aquele total para se reduzir a 73%.

O que se verifica em singelo exame aritmético é que o valor global do orçamento tem duas facetas: para o público externo é um e para o destinatário é inferior. A administração recebe menos e presta contas à sociedade de um valor maior. Portanto, os espertalhões, além de tirarem a parte deles, antecipadamente, descontando dos vencimentos e subsídios na fonte, ainda usam o valor bruto para cálculo. Assim, fica claríssimo que o valor do IRRF não pode integrar o teto orçamentário.

Além disso, sem qualquer prejuízo para os inativos, que em razão da vitaliciedade continuam membros da instituição e devem, necessariamente, serem protegidos pela paridade, integralidade e irredutibilidade, o cálculo correto para despesas de pessoal é aquele composto apenas por membros ativos. Com o procedimento lógico, e a meu ver absolutamente correto, é possível ter uma margem maior para utilização do percentual legal. Entretanto, tudo isso é mero paliativo, fruto da criatividade que não seria necessário se houvesse a autonomia e independência orçamentária.

MP & Sociedade - O Conselho Nacional do Ministério Público realizou um mapeamento da situação das Procuradorias de Justiça, em cada Estado, no que toca aos limites impostos pela LRF. Alguns Estados já estariam além do limite de gastos. Que avaliação faz dessa “radiografia”?

José Carlos Cosenzo - O que o CNMP apurou, examinando as planilhas e relações individuais de vencimentos de cada membro do Ministério Público brasileiro, é que o valor global dos orçamentos dos Estados mais pobres do país é insuficiente para custear as despesas projetadas. Diante deste quadro, sobraram apenas duas alternativas: ou postular ao governador do Estado a suplementação do orçamento, o que claramentese traduz em redução da independência institucional duramente conquistada, ou deixar de realizar concursos para preenchimento dos inúmeros cargos vagos. A segunda opção, mais adotada, acarreta um abandono das funções dignas de defesa intransigente
da sociedade.

Outra situação manifestamente ilegal é obrigar o Promotor de Justiça acumular um, dois ou três cargos vagos, em manifesto enriquecimento sem causa pelo erário público. Em síntese, para não deixar a sociedade ao mais completo abandono, um Promotor de Justiça acumula três ou mais cargos, sem receber um mísero centavo por isso, em detrimento de sua saúde física e mental. Tal exigência absurda não é sequer notada por nossos detratores. Imagine um advogado ser contratado para defender um cidadão, mas termina sendo obrigado a patrocinar a causa de mais três parentes daquele, que não têm dinheiro para contratar outro profissional. Portanto, antes de se falar em exceder os limites de gastos, é impositivo o aumento da receita, através de uma modificação da lei, transformando-a em flexível e justa. Não há outra solução.

MP & Sociedade - Admitindo a flexibilização ou mesmo a revisão da LRF, o Ministério Público se sentiria à vontade para denunciar na Justiça infratores da lei em outras esferas do serviço público? Essa questão
do bom exemplo a que se refere a OAB não constrangeria o MP?

José Carlos Cosenzo - Antes de tudo, flexibilizar é amoldar-se à situação, e no sentido figurado é adaptar-se às circunstâncias. A revisão do texto legal somente pode ser feita pelo legislador, que ainda não parece sensível à complexa situação. Geralmente, o orçamento, que é uma peça de ficção, é realizado tomando por parâmetros fatos pretéritos, de sorte que a proposta que o executivo encaminha ao legislativo no final do exercício, para ser aprovado para o próximo, tem números totalmente defasados. O orçamento que vemos em dezembro tem cálculos de abril, para uma despesa a ser realizada no ano seguinte. Isso não é justo. Flexibilizar, ainda que inalterados os limites percentuais, seria acolher o repasse do aumento de receita na mesma proporção. Isso não é ilegalidade. Ilegal é inflar a folha irresponsavelmente, o que não acontece no Ministério Público brasileiro. Nosso exemplo é correto, pois a sociedade sabe de onde vem nossa receita e o CNMP controla detalhadamente nossas despesas, prestadas aos Tribunais de Contas.

MP & Sociedade - Ao invés de rever ou flexibilizar a lei, que terminou se transformando em uma polêmica incômoda, não seria mais fácil e menos desgastante corrigir os recursos destinados ao MP à altura das suas necessidades para implementar a sua função?

José Carlos Cosenzo - Não há como se corrigir monetariamente ou atualizar os recursos destinados ao MP ante o contínuo crescimento institucional. Precisamos repor as peças com aposentadorias, falecimentos, saídas da carreira, doenças, etc. A crise social vem aumentando e as demandas desaguam no Judiciário, e grande parte delas, notadamente aquelas onde há interesses difusos e coletivos, são patrocinadas pelo Ministério Público, além do exercício exclusivo da ação penal pública incondicionada.

As cidades crescem, a população aumenta, os problemas sociais afloram e a exclusão social é real. Uma instituição, ainda que bem administrada, precisa de novos membros para oxigenar a carreira. Portanto, não é simples atualizar valores porque a massa aumenta. É como uma família sendo constituída. O pai e a mãe sobrevivem com uma quantidade de alimentos mas com a vinda dos filhos, aquela porção já não basta.

MP & Sociedade - Ainda, o que falta ao Ministério Público, em termos de estrutura e meios, par que a instituição bem cumpra o seu papel de fiscal da lei e guardião dos direitos do cidadão e da sociedade?

José Carlos Cosenzo - No âmbito administrativo, há que se impor um novo modelo de gestão, pois apesar da gama imensa de poderes que recebemos, grande parte das instituições nos Estados vêm sendo geridas nos mesmos moldes do período pré 88. Entretanto, para se falar de gestão é necessário tempo e espaço proporcional. Sabemos as dificuldades que temos, face à crise orçamentária mas, com uma gestão séria, profissional e criatividade, é possível mudar muito sem grandes choques. É preciso conhecer nossos números com minudência, buscar uma racionalização nos serviços sem abrir mão da atividade jurisdicional, produzindo eficiência administrativa e funcional. É preciso realocar recursos materiais e humanos com justiça e isonomia, transformar cargos, extinguir, criar, de acordo com as necessidades e sem viés político. É preciso estabelecer metas e cobrar cumprimentos. É preciso fazer uma avaliação criteriosa e justa do elemento humano. Há que se interferir de maneira mais efetiva na realidade social e maior aproximação com a sociedade, assegurando a condição de agente político do Promotor de Justiça.

Tal performance seria conseguida em se adotando os seguintes instrumentos: a) Informação (conhecimento amplo e profundo da realidade social, sistema de informações sociais, como demografia, indicadores, economia, dados da criminalidade, do judiciário, administração..); b) Planejamento (estabelecimento de metas e prioridades a partir da realidade social, tendo um Ministério
Público agente) e c) Transparência (sistemas de controle e definição de responsabilidades, institucionais e individuais).