A nova amarra do Ministério Público

Antônio Fernando de Souza, Procurador - Geral da República: é a representação do Ministério Público no Supremo Tribunal Federal que tem a missão de julgar Ação de Inconstitucionalidade contra a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Gastar menos do que se ganha. A regra é a mais básica na definição de todo orçamento, desde o doméstico até o de uma grande empresa. No setor público, vale igualmente a premissa. No entanto, historicamente, é com dificuldades que todas as esferas de governo encerram o caixa ao fim de cada exercício orçamentário. Era dessa forma, com gastos públicos em excesso, endividamento dos Estados e inchaço do sistema estatal – a um passo de uma crise crônica de ineficiência – que se encontrava o sistema público brasileiro nos tempos que precederam a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), hoje o principal marco regulatório das contas públicas do Brasil.

Aprovada em 2000 e regulamentada em 2002, a Lei foi o primeiro instrumento jurídico para impor regras no trato dos recursos públicos. Funciona como uma A nova amarra do Ministério Público espécie de código de conduta para administradores de todas as esferas, baseado em alguns preceitos básicos (ver quadro). Na prática, a LRF determina limites para gastos com pessoal, A preocupação com os gastos públicos, sobretudo nos estados e municípios, se intensificou a partir do advento da Constituição de 1988 que, a um tempo, deu àqueles entes mais fontes de receita, mas também um leque maior de obrigações, fazendo crescer seus gastos. A preocupação com o esgotamento da capacidade de investimentos dos estados e municípios foi uma das motivações para o desenvolvimento desses mecanismos de controle das contas na gestão pública.

O primeiro deles foi a chamada Lei Camata, de 1999, que instituiu semelhante dinâmica de monitoramento dos limites de despesas nos setores públicos. A lei regulamentava o art. 169 da Constituição Federal, disciplinando os limites das despesas com o funcionalismo público a 60% dos gastos nos orçamentos municipais, estaduais e federal.

A LRF substituiu a Lei Camata, mantendo intacto o objetivo de otimizar o fluxo de caixa governamental. Não sem polêmica, a lei demarcou seu espaço como mecanismo de controle fiscal. À época de sua promulgação, a Lei foi taxada por certos setores como uma espécie de sustentáculo da ideologia neoliberal associada ao Governo Fernando Henrique Cardoso. A Lei estaria formatada para atender aos interesses de instituições como o Fundo Monetário Internacional (FMI) que, nos acordos com o Brasil, prezava pela manutenção de metas superavitárias – o que muitas vezes implica em arrocho no gasto público.

Fato é que, quase oito anos após sua aprovação, a Lei de Responsabilidade Fiscal ainda é a principal referência nacional no que toca à moralização das despesas públicas. Mas, as dificuldades enfrentadas em determinados setores, como o Ministério Público, por conta das metas impostas pela lei, fortalece o temor de que o preço cobrado pela LRF pode ser alto demais para um país que ainda se ressente de melhorias na prestação de serviços básicos à sociedade.

“A Lei de Responsabilidade Fiscal atrapalha em tudo o trabalho do Ministério Público”, sentencia o presidente da Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP), José Carlos Cosenzo. “Há o engessamento da administração, mas o prejuízo maior é da sociedade brasileira, pois há inúmeras comarcas sem Promotores de Justiça, porque não há verba no orçamento para pagar seus subsídios”, diz, em entrevista à Ministério Público & Sociedade.

Outros setores, como as prefeituras, também sofreu com os efeitos da lei, ao mesmo tempo em que a economia preceituada pela LRF trava a expansão da máquina pública, os ganhos em termos de redução da dívida pública podem não ser tão compensadores quanto se imagina. Um estudo produzido pelos pesquisadores Gilmar Mello, Valmor Slomski e Luiz Corrar, em 2005, concluiu não terem havido grandes mudanças no perfil de endividamento das unidades da federação, entre 1998 e 2003, período analisado por eles.

“No que diz respeito ao endividamento dos Estados brasileiros, a implantação da LRF não conseguiu fazer com que ocorrese a redução do endividamento e cumprimento dos limites de endividamento em mais de um terço dos Estados, considerando o período analisado”, dizem os pesquisadores. Ainda segundo os pesquisadores, ligados à Universidade de São Paulo, esse quadro pode tornar se insustentável, de acordo com os alertas do Banco Central.

Há tempos tratado de forma interna no cotidiano das gestões ministeriais, essa suposta “amarra” imposta pela lei veio a público num contexto de aumento da transparência no Ministério Público. Foi, justamente, o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) – órgão norteador e regulador do Ministério Público brasileiro, que trouxe à tona a realidade das Procuradorias Gerais de Justiça, no que se refere à sua autonomia financeira.

A luz amarela acendeu em algumas Procuradorias Gerais a partir do fim do ano passado, com a divulgação de um relatório elaborado pelo Conselho, em que se traça um comparativo do desempenho, entre os anos de 2006 e 2007, de todas as unidades da federação.

A LRF estabelece que os Ministérios Públicos devem obedecer a um limite 2% da arrecadação do estado para aplicação com pessoal. De acordo com o relatório do CNMP, já há casos de extrapolação dessa margem, como os do Amapá (2,26%) e da Paraíba (2,03%). Já o Ceará, com índice de 1,95% segundo o relatório, está em situação crítica, pois seus gastos aproximam-se dos limitesda Lei de Responsabilidade.Na página 13, a Procuradora- Geral de Justiça Socorro França mostra à MP & Sociedade outros dados e explica como pretende reverter a situação.

No diagnóstico do Conselho, os dados denotam um panorama de “graves dificuldades” nos Ministérios Públicos dos estados brasileiros. Muitos dos Ministérios Públicos, ressalta o CNMP, estiveram acima do percentual ou, no mínimo, no limite de alerta ou prudencial, no primeiro quadrimestre de 2007.

Por conta de tal situação, uma das soluções possíveis apontadas dentro do MP é o ajuste do índice do Ministério Público – que corresponde à apenas um terço daquele ao qual se submete o Poder Judiciário. O Promotor de Justiça João de Deus Duarte Rocha, ex-presidente da CONAMP e da ACMP, compara a LRF à Lei da Mordaça, que buscava tolher a atuação do Ministério Público na investigação de atos de improbidade. Segundo ele, a LRF, da mesma forma, representa um risco à autonomia da instituição, sobretudo nos aspectos financeiros eadministrativos.

Ele ressalta que o MinistérioPúblico de alguns Estados têm usado “malabarismos” na hora de calcular a composição da própria despesa de pessoal, deixando de computar despesas com inativos e imposto de renda, sob uma lógica de conveniência. “As atribuições conferidas ao novo Parquet exigem estrutura que, inquestionavelmente, impõe urgentíssimo ajuste na Lei de Responsabilidade Fiscal, com elevação do percentual de 2% para, no mínimo, 3%, Procuradoria Geral de Justiça do Ceará enfrenta risco de incorrer em crime de responsabilidade fiscal, pela aproximação dos limites impostos pela LRF evitando-se, dessa forma, o desmonte da instituição e, via de conseqüência, o comprometimento do Estado brasileiro”, alerta, em artigo que pode ser lido à página 19.

Planejamento
Feito por intermédio de mecanismos como o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), que estabelecem metas para garantir uma eficaz administração dos gastos públicos.

Transparência
Ampla e diversificada divulgação dos relatórios nos meios de comunicação, inclusive internet, para que todos tenham oportunidade de acompanhar como é aplicado o dinheiro público.

Controle
Aprimorado pela maior transparência e pela qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas.

Responsabilização
São sanções que os responsáveis sofrem pelo mau uso dos recursos públicos. Essas sanções estão previstas na legislação que trata dos crimes de responsabilidade fiscal (Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000). As penas podem variar entre detenção e reclusão, com períodos de até quatro anos.